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De l'enjeu du quoi faire à celui du comment faire

L'objet de ce document est une réflexion sur l'amélioration des modalités de l'aide publique au développement afin de construire des réponses aux critiques dont elle fait l'objet et de contribuer à lui procurer une meilleure efficacité. Paradoxalement, cette réflexion sur les modalités est née dans un groupe de travail sur les enjeux de l'aide au secteur rural en Afrique subsaharienne : progressivement, la réflexion sur le comment faire est venue éclipser le débat sur le que faire. Les raisons que l'on peut trouver, a posteriori, à ce glissement, sont illustratives de l'importance de cet enjeu du comment faire.

La question qui amène ce glissement est probablement la suivante : enjeux de l'aide pour qui ? :

• Pour le bailleur, les divers projets, programmes ou autres concours financiers constitutifs de l'aide ont un but de développement, et il convient d'analyser ce que l'aide peut faire de mieux, là où les enjeux sont les plus importants. Il est utile de connaître ce qui est effectivement en jeu, ce que l'aide peut contribuer à améliorer pour obtenir le meilleur ratio coûts résultats, autrement dit pour être la plus efficace. Il s'agit également de constituer ou de défendre un contenu idéologique, " une certaine idée du développement ", ce qui n'a rien de péjoratif ni d'inutile, bien au contraire.
  
  
• Mais pour un habitant du pays bénéficiaire, ou du moins pour certains d'entre eux, la situation est différente. Ils sont confrontés au quotidien à la réalité du pays, et voient les apports d'aide non seulement comme des sources de développement de la collectivité, mais aussi tout simplement comme des opportunités d'argent, de moyens et de pouvoir à l'échelon individuel ou d'un groupe.
  
  
• Et pour l'observateur du pays bénéficiaire, le premier enjeu de l'aide, c'est encore autre chose : non pas ce qu'elle vient faire, ni ce qu'elle permet à l'un ou l'autre, mais ce qu'elle a comme effet, dans la durée, par le simple effet de sa seule présence.
  
  

Rappelons en effet que la plupart des pays d'Afrique subsaharienne sont caractérisés, entre autres, par de très faibles revenus par habitant, mais aussi par la présence de plusieurs agences d'aide internationale, et par des flux d'APD plus ou moins réguliers représentant, en moyenne, de l'ordre de 10% du PIB (20% dans les pays sahéliens, plus que le budget des Etats, lesquels n'ont pour leur part aucune capacité d'investissement propre). Aussi l'essentiel des financements publics destinés au développement (et notamment au développement rural) y est-il lié à des agences d'aide au développement, publiques et privées.

Il y a donc un effet de système qui peut primer sur tout autre effet. L'aide, dans sa globalité, est constitutive de la situation que vivent les pays africains. Les effets induits de l'aide, pour ne pas dire dans certains cas les effets pervers, peuvent réduire ou surcompenser les effets directs initialement recherchés. Les premiers de ces effets non prévus, ce sont les effets de frottement, les effets de proximité. Les gens qui la côtoient sont plus sensibles et plus influencés, par la manière de faire que par les objectifs eux-mêmes. Avec une aide à 20% du PIB, il est certain que le comment faire de l'aide prend beaucoup de place dans la société. Il n'est alors nullement absurde que l'amélioration du comment faire devienne un objectif à part entière.

Pour autant, le quoi faire ne disparaît pas. Il influence bien évidemment le comment faire : les méthodes peuvent être différentes selon ce que l'aide tente de faire. Et il reste toujours la question essentielle : que veut-on ? (même si l'on obtient jamais ce que l'on voulait, on peut avoir une idée au départ, et avoir également une idée des possibles effets induits). C'est d'ailleurs peut-être aussi parce que le consensus actuel sur le quoi faire est assez général, même s'il est mou, que le débat s'est déplacé sur le comment faire. Mais surtout il est vrai que, plus que l'on ne le pense, le comment faire influe sur le quoi faire :

• D'abord, les logiques internes de moyens, comme par exemple la contrainte de décaissement au sein des agences d'aide, deviennent parfois des objectifs en soi, éclipsant les objectifs de développement.
• Ensuite, il y a des choses que l'on dit vouloir faire, mais pour lesquels il n'existe pas de véritable méthode connue satisfaisante.
• Enfin et surtout, on l'a vu, les effets de masse, les effets de système, provoquent des effets induits qui dépendent plus du comment que du quoi.
  
  

D'où l'importance des critiques adressées à l'aide sur ce qu'elle est, comment elle se comporte, plus encore que sur ce sur quoi elle intervient ou tente d'intervenir.