Atelier consacré au
Programme de professionnalisation du secteur élevage au Mali
(Coopération française, financements FAC 910007/02 et 970112)

Hubert de MILLY
(à partir des idées originales et des réalisations du Dr Eric Fermet-Quinet)

Le cas de la médecine vétérinaire est souvent évoqué pour illustrer le rôle de l’Etat en économie, car il est particulièrement démonstratif : externalités publiques d’activité privée, risque de tricherie sur le produit, protection d’une activité naissante... Le Mali ne fait pas exception à cette règle.

Point de départ

Dans un pays sahélien comme le Mali, tout le monde est éleveur. Premier troupeau de la région, deuxième richesse du pays (de l’ordre de 15% du PIB), l’élevage a fait l’objet de toutes les attentions, du pouvoir politique et des bailleurs. Il s’agit de tout sauf d’un secteur oublié. Néanmoins :

1.  Les grands projets classiques des années 1970-90 ont été des échecs. La plupart n’ont laissé aucune trace durable.
2.  On ne dispose d’aucune donnée fiable sur le secteur. Seulement des estimations.
3.  C’est un secteur qui ne rapporte pas d’impôts à l’Etat. Il est en revanche solidement racketté (notamment lors des transports vers les marchés côtiers).
4.  Il n’y a pas de revendication identifiée chez les éleveurs, qui n’ont d’ailleurs créé à ce jour aucun mouvement associatif fort et dynamique.
5.  Alors que le Mali s’est engagé dès 1986 dans un processus de privatisation de la santé animale, de nombreux éleveurs n’ont encore accès à aucun service moderne. De ce point de vue, on peut estimer que le potentiel de progrès du secteur reste intact.

C’est cette question des services aux éleveurs (et notamment de la santé vétérinaire) qui est développée ici. Deux visions de la situation coexistent, et aboutissent à des conclusion opposées :

Une vision apparente est de dire qu’avant la privatisation l’Etat assurait, tant bien que mal, une couverture minimale dans le pays (vaccination, soins..), mais que sous la « pression des bailleurs » (période des PAS) il a dû s’en retirer. L’Etat s’est retiré trop vite. Le privé n’est pas prêt à prendre la relève. Il faudrait donc que l’Etat remplace temporairement le privé défaillant, et obtienne parallèlement auprès des bailleurs des financement pour aider de jeunes diplômés à s’installer. C’est une vision répandue, et qui sous tend par exemple les projets PARC de l’Union Européenne.

Mais il existe une autre vision. Alors que l’objectif de la privatisation était de doter le pays d’un réseau de vétérinaires (pour assurer la vaccination, le médicament, et le soin), le fait est que l’installation vétérinaire privée n’est aujourd’hui pas viable au Mali. En effet, pour vivre, la profession peut en principe compter sur 4 types de revenus, mais chacun souffre de contraintes :
 

• La vente de médicament (assurément principale source de revenus de tout vétérinaire dans tous les pays) : il est interdit aux grossistes de vendre au détail, et il faut être vétérinaire pour avoir ce droit (afin de pouvoir assurer également soin et conseil). Pourtant, dans la pratique, des agréments de vente sont délivrés tous les jours par le ministre du développement rural, le plus souvent pour des points de vente appartenant explicitement à des grossistes, tenus par du personnel sans qualification, et situés à proximité d’officines légales tenues par de vrais vétérinaires qui ne peuvent s’aligner sur les prix pratiqués dans ces conditions.
• Le soin : rarement rentable par lui-même, ce secteur est de plus concurrencé par les agents de l’Etat, qui se sont en principe retirés, mais exercent de fait toujours  (dans le meilleurs des cas, ils le font en dehors des heures de travail). Concurrence totalement déloyale (car de fait fortement subventionnée), rendue possible par une « transition » trop longue.
• La vaccination : le mandat sanitaire  a mis des années à être approuvé, et il est encore très limité. Peu de vétérinaires l’exercent réellement.
• Animation/conseil aux éleveurs : la vulgarisation agricole est considérée comme un rôle de l’Etat. Il n’a jamais été question que le secteur privé y soit associé. De nombreux projets investissent donc dans la formation et l’équipement de vulgarisateurs fonctionnaires, sans penser qu’un recours aux vétérinaires privés pour les domaines qui les concernent pourrait être plus efficace, moins onéreux, plus pérenne, et pourrait constituer une bouffée d’air pour une activité vétérinaire naissante, fragile, et indispensable.

La réalité est donc que la viabilité des installations privées est hypothéquée par l’Etat lui-même, qui ne s’est pas vraiment retiré de ce qu’il ne doit pas faire ou de ce qu’il pourrait ne pas faire lui-même, et n’assure pas le rôle de contrôle qui est le sien. Il faudrait que l’Etat :

• cesse de concurrencer le privé de façon déloyale (soin)
• le protège en faisant appliquer la réglementation sur les circuits de distribution de médicaments et en luttant contre la circulation de produits falsifiés.
• l’aide positivement en lui confiant du travail d’intérêt public (vaccination, conseil, statistiques...)

On peut ajouter que l’accès au crédit est pratiquement impossible actuellement pour les privés, et que l’Ordre des Vétérinaires, au lieu de jouer l’autodiscipline (de « faire le ménage »), se comporte en « syndicat de fraudeurs qui s’entreprotègent » au vu et au su de l’Etat sans crainte d’associations d’usagers inexistantes. On ne contestera plus alors que la nature institutionnelle du problème est prédominante, bien avant le niveau de compétence des privés (certes tout relatif, mais celui des services techniques n’est pas pour autant excellent !) et bien avant les questions de technique d’élevage, de ressources fourragères, ou de valorisation des produits, auxquels les services techniques se référent souvent pour justifier des piètres résultats du secteur et proposer aux bailleurs de nouveaux programmes d’action.

L’intervention en cours

Une expérience de transfert effectif de responsabilités vers les acteurs privés et associatifs du secteur élevage a été lancée depuis 1995, en zone Mali Sud, en partant d’une demande initiale de la CMDT dans le domaine avicole. Trois points méthodologiques de base sont à noter :

• la concertation des acteurs  au niveau local sur un très petit nombre d’objectifs simples et à l’effet spectaculaire ,
• l’organisation des acteurs intéressés et le partage des tâches pour atteindre les objectifs, chacun avec ses propres moyens, le projet ne prenant à sa charge que les frais de formation des acteurs et d’informations des populations,
• quelques actions de viabilisation et de renforcement de certains acteurs privés (vétérinaires, techniciens, transporteurs...) : organisation d’approvisionnements pharmaceutiques réguliers, formations, petites dotations...

Les résultats physiques sont rapides et spectaculaires : 2 millions de volailles vaccinées en 2e année de l’action (pour cette seule région, contre moins de 100 000 les années précédentes dans l’ensemble du pays ), et ce de façon payante, sans subventions, par des vaccinateurs villageois formés, approvisionnés et encadrés par des vétérinaires privés.

Mais l’intérêt de l’action réside aussi dans ses visées institutionnelles. L’existence d’un fonds de garantie bancaire permettant l’accès au crédit pour des vétérinaires privés, amène à constituer une commission régionale (CRC) regroupant diverses institutions étatiques et professionnelles, pour aborder la question des critères et procédures d’attribution de crédit, et donc de régulation de la profession, c’est à dire des examens de légalité, de viabilité, et de concurrence déloyale des installations. Un recensement détaillé des situations individuelles est effectué, et des propositions de régulation élaborées au sein de ce comité régional.

Au niveau national, une assistance technique placée en appui institutionnel auprès des services centraux contribue à faire venir ceux-ci sur le terrain pour voir l’action, comprendre les blocages observés et les solutions proposées. L’administration centrale découvre une situation qu’elle ne connaissait manifestement pas, et un mode d’intervention dont elle n’avait même pas idée. Certains responsables comprennent cette approche, et l’appuient officiellement, ce qui permet de créer des CRC dans d’autres régions, et d’étendre l’action à deux nouvelles zones (région de Mopti et alentours de Kayes). L’administration s’engage à prendre les mesures réglementaires proposées par la CRC Mali Sud, et entreprend la relecture des textes législatifs pour les rendre plus favorables à l’activité privée.

Un tel bouleversement institutionnel ne s’obtient pas en un jour. Plus d’un an après cet engagement,  aucune décision de fermeture d’officine illégale n’est encore arrêtée, les fonds mis à disposition par la FAO pour la relecture des textes ont été dilapidés entre consultants nationaux dont les rapports sont inexploitables, et le ministère de tutelle a accepté parallèlement un projet BADEA d’appui à l’aviculture villageoise dans tout le pays, sur des principes nettement plus « classiques » (avec par exemple des importations de vaccins par l’Etat !). Toutefois les questions abordées sont maintenant clairement ouvertes au niveau national, et l’Etat devra bien se résoudre un jour ou l’autre à y apporter les réponses attendues.

Des enseignements méthodologiques

Pour en revenir au mode d’intervention du programme, on retiendra :

• l’autonomie (presque l’indépendance) dont a disposé la « cellule projet », et la confiance qu’elle a su grâce à cela inspirer. Elle a ainsi pu se focaliser sur le rôle de facilitateur, de médiateur, et même d’« agitateur local », nécessaire en situation de blocage institutionnel.
• la faiblesse des moyens matériels apportés. Il n’y a pas eu de partage de gâteau (que tout le monde était prêt à se disputer, malgré son faible montant), mais la mise en cohérence des moyens de chacun des acteurs intéressés, l’apport extérieur ne venant qu’en supplément, quand nécessaire.
• le caractère réduit (2, voire 1 personne en 3e année de projet) et éphémère de la cellule, et à l’inverse le souci de pérenniser dès le début, sous forme privée, toutes les fonctions initiées par le projet mais destinées à durer (exemple : entreprise de messagerie régionale pour assurer l’approvisionnement des vétérinaires en produit pharmaceutiques, fabrication privée d’aliment volailles pour les élevages périurbains de Sikasso, etc...).
• et donc ce choix délibéré de travailler, en grande partie, avec des privés, en faible nombre. Ils reçoivent une certaine aide directe du projet. L’idée étant que l’ensemble du secteur élevage au Mali bénéficie autant, si ce n’est plus, de l’appui personnalisé qui permet à 60 vétérinaires d’assurer le service de soins sur tout le pays, que d’un programme qui aurait pour cible directe l’ensemble des éleveurs.

Le point faible, l’aspect aléatoire, c’est évidemment la qualité de la ou des personnes d’une structure d’action aussi réduite. De la qualité du catalyseur dépend la réussite de la réaction. Néanmoins, le risque est finalement faible, car les coûts d’intervention sont réduits par rapport aux enjeux économiques. Dans le cas de la vaccination contre la peste aviaire, les ordres de grandeur du coût du projet sont de moins de 200 Mfcfa par an, assistance technique comprise (50% du total) , contre environ 5 milliards de Fcfa de gain économique dès la 2e année de fonctionnement (chiffre donnée par une évaluation extérieure du projet).

Le succès, fragile mais reconnu, de cette petite action, illustre non seulement ce que pourrait être un rôle « positif » de l’Etat (le catalyseur, la fonction « quaternaire »), mais aussi la manière de l’exercer. En effet, la cellule de projet, éphémère et réduite, n’est pas une structure parallèle, comme il en existe tant, créées par les projets pour doubler l’administration, et qui contribuent à son affaiblissement. Elle est un organe d’Etat, chargée d’une mission d’Etat d’un type nouveau, qui nécessite ce genre de structure. On soulignera que cette méthode se prête particulièrement à une intervention extérieure, par nature éphémère, mais facilement innovante dans le contexte des rigidités de la fonction publique nationale, identifiées comme première cause de dysfonctionnement de secteurs entiers de l’économie.

De cette action, il serait tentant de proposer une vision, appliquée cette fois à la production végétale. Plutôt que d’utiliser des bataillons de fonctionnaires vulgarisant l’utilisation de semences, d’engrais ou de produits de conservation de toute façon introuvables en dehors des grandes villes, pourquoi ne pas permettre à des privés, sous réserve de formation suffisante, d’exercer cette vente au détail, en leur confiant par ailleurs des prestations soit d’intérêt public (recueil de données statistiques...), soit de vulgarisation (à l’initiatives d’OPA et subventionnées en partie par l’Etat), qui leur permettraient d’améliorer leurs chances de viabilité ? Une vulgarisation privée, sur fonds en partie publics, et à la demande...