MAITRISE FONCIERE AU SUD
ENJEUX SUR LA TERRE
Dossier Grain de Sel n°4 - décembre 1996
Dossier coordonné
par Philippe Ortoli, Etienne Le Roy,
Philippe Lavigne Delville
et Noël Bouttier
(partie 1/2) - (partie 2/2)
La propriété privée, passage obligé ?
Durant ces vingt dernières années, le point de vue de la recherche sur la question foncière a évolué. Une idée se dégage : la généralisation de la propriété privée de la terre n'est pas la voie unique pour régler les conflits qui surgissent dans les différents pays.
Par Etienne Le Roy, Directeur du laboratoire d’anthropologie juridique de Paris.
La recherche internationale sur le foncier a mis en évidence, durant ces vingt dernières années, plusieurs conclusions de portée générale.
Les solutions foncières ne sont pas facilement exportables ou transposables.
L'organisation des rapports fonciers et la sécurisation des producteurs s'inscrivent dans des cultures et des traditions qui peuvent renvoyer aux mêmes problèmes. Pour autant, chacune des sociétés a dû trouver des réponses originales correspondant à sa propre vision du monde. De ce fait, il n'y a ni solution standard ni conception universelle. Ce qui est valable pour les pays du Nord ne vaut pas nécessairement pour les pays du Sud; et ce qui est valable pour l'Amérique latine ne s'applique pas de la même façon en Afrique.
Dans chaque tradition, la question foncière fait l'objet d'approches spécifiques et de solutions diverses. Il n'y a pas un dispositif foncier mais des réponses variées. Tout cela explique pourquoi la question foncière est complexe.
En France, par exemple, la régulation des terres se fait, depuis deux siècles, principalement par le marché. En fait, celui-ci comprend divers marchés fonciers. Une première distinction est faite entre le marché urbain et le marché rural, puis au sein du marché rural, le marché des terres non agricoles, le marché des terres agricoles. En son sein, on distingue à nouveau les terres bénéficiant à des agriculteurs et celles bénéficiant à des non-agriculteurs.
Chaque marché est organisé parle système bien connu de l'offre et de la demande qui est lui-même influencé par certains facteurs économiques ou politiques. Par ailleurs, certains marchés très particuliers (jardins familiaux, vignes) sont fondés sur une spécialisation d'activités. La conception de l'appropriation foncière combine le sens commun (réservation à un usager, le propriétaire) avec un sens plus ancien j la terre est destinée à un usage). Cette conception foncière prévaut principalement en Afrique.
Celle-ci s'organise différemment selon le milieu naturel (couvert arboré ou défrichements), les activités (agricoles ou pastorales) ou selon l'objectif poursuivi par le travail de la terre. Le foncier de l'arbre (pour faire une limite, une plantation fruitière) n'est pas le foncier " forestier " et n'obéit pas aux mêmes exigences qu'une pépinière ou un reboisement. Le foncier du jardin de case n'est pas nécessairement celui d'un maraîchage ou d'un casier rizicole ...
A chaque espace, son statut foncier propre. On peut mieux le décrire si on connaît le ou les détenteurs des droits fonciers (cf. E. Le Bris, E. Le Roy, P. Mathieu - en bibliographie). En Occident, la terre est devenue une marchandise mais nous ne devons pas oublier que le régime de propriété met d'abord en cause des acteurs, disposant de droits spécifiques.
Dans d'autres traditions, l'accent est mis directement sur les rapports interpersonnels. En Afrique priment les rapports interpersonnels dans la recherche d'un équilibre entre le groupe et ceux qui le composent. D'où l'extrême difficulté de généraliser la propriété privée qui ne profiterait alors qu'à certains membres du groupe (les jeunes adultes) sans se préoccuper de la solidarité entre les générations.
Il y a au moins deux façons d'intervenir dans les rapports fonciers pour permettre une évolution ou une " révolution " : du sommet vers la base ou de la base vers le sommet (cf. J. Comby et V. Renard - en bibliographie). Promouvoir une réforme foncière en panant de l’Etat pour aller vers la base a été la tendance générale des interventions de ces trente dernières années dans les pays du sud. La conception qui dominait alors était " développementaliste ".Révolution à la française
L'Etat, considéré comme le garant de l'intérêt général et le promoteur du progrès, était le seul susceptible d'introduire la " bonne " solution réformatrice. Les espoirs n'ont pas résisté à la réalité. Deux types de situation se sont produites : la généralisation trop rapide de la propriété privée n'a profité qu'aux plus riches; un mode de gestion étatique ou socialiste, devenu rapidement bureaucratique, a inversé les démarches, en partant du sommet (bottom up). La démarche actuellement en vigueur, la gestion patrimoniale, vise à identifier les divers intérêts, et à les rendre compatibles.En France, la création de la propriété privée s'est réalisée à la base. La Révolution de 1789 a aboli les droits seigneuriaux qui ont ensuite été rachetés, principalement, par la bourgeoisie. La pleine propriété a été accordée aux anciens détenteurs de droits d'usage. Inversement, en Angleterre, un processus analogue a donné un résultat complètement différent aux XII ème et XIII ème siècles. Le système des " Commons" a débouché sur la propriété seigneuriale.
En Amérique latine, on est parti du sommet de l’Etat pour aller vers la base. Cela a abouti à la disparition des droits indigènes au profit du droit du code civil, importé d'Europe au début du XIX siècle. La généralisation de la propriété privée y est devenue un enjeu politique majeur : par exemple, la revendication du droit à la terre urbaine lors des occupations de terrains par les mal logés est aussi une revendication du droit à une amélioration du statut politique de citoyen (voir ci-dessous l'article sur le Brésil).
En Afrique, les politiques coloniales se sont efforcées de reproduire la démarche sud-américaine de la " table rase". l’Etat colonial s'est déclaré " possesseur " par des concessions domaniales.
Exceptées quelques rebellions sanglantes en réponse aux excès des politiques foncières (révoltes Mau Mau au Kenya, soulèvement de 1947 à Madagascar, guerre d'Algérie...), les Africains ont généralement tenté de contourner ou de détourner les politiques et les procédures étatiques.
Les droits coutumiers, déniés et caricaturés dans les législations étatiques, se sont adaptés à l'ombre des pratiques clientélistes, des patronages politiques, des mouvements religieux. Un régime foncier original est apparu : "droit de la pratique " ou " droit spontané". ce système mérite toute notre attention car il a permis de façon très pragmatique d'inventer des solutions pour sécuriser, dans la mesure du possible, les paysans et les pasteurs.
L'actualité foncière diffère également tant par les enjeux que par les pratiques des acteurs.
Edgar Pisani, ancien ministre français du Général De Gaulle et auteur d'une grande réforme des structures en 1962, qui a favorisé la modernisation de l'agriculture, met en relief une contradiction forte entre deux usages de la terre. " Je me demande si nous n'assistons pas, pour des raisons sociales et psychologiques, à une tendance à l'appropriation privée alors que les phénomènes économiques auraient tendance à favoriser l'usage de la terre comme outil collectif ".
En Amérique latine, la mobilisation autour des droits politiques met en cause la nature de la démocratie, les limites de la marginalité sociale et de l'exclusion économique. En Asie, le débat foncier s'organise, dans le contexte du capitalisme des " pays émergeants ", autour de la transformation de la valeur d'échange de la terre et de sa " marchandisation ".
En Afrique, enfin, la gestion des ressources communes est l'enjeu fondamental d'un développement " durable " ou " viable ". Dans ce contexte, la gestion patrimoniale apparaît de plus en plus comme la solution la plus appropriée pour sortir l'Afrique des contraintes les plus fortes de la question foncière. Cela peut permettre d'éviter une généralisation trop rapide de la propriété privée, solution qu'on ne doit pas exclure forcément (cf. E. Le Roy, A. Karsenty, A. Bertrand - en bibliographie)
Les embûches
de la décollectivisation
Au Cambodge, la redistribution des terres après la collectivisation khmer rouge puis vietnamienne, n'a pas empêché les inégalités sociales dans les campagnes. Illustrations à travers l'histoire de trois familles paysannes dans un district proche de la capitale.
Par Diane Intertaglia et Niels Morel, Vétérinaires Sans Frontières.
Le Cambodge... en bref (Source : Atlaseco du Monde 1997, éditions EOC)
10,6 millions d'habitants (540000 à Phnom Penh). 181000 km². 59 habitants au km²
Espérance de vie : 51 ans; taux de mortalité infantile : 117%o.
206 ème rang mondial pour le niveau de vie de sa population (PNB par habitant).
L'agriculture occupe 60 % de la population active et 45 % du produit national brut. 17 % des terres sont cultivées. La production de riz (70 % des terres cultivées) s'est effondrée ces dernières années, provoquant une disette. Le Cambodge produit également de l'hévéa.
Quelques dates - 1863 : Protectorat français - 1953 : Indépendance - 1975 :Arrivée au pouvoir des Khmers rouges de Pol Pot. Génocide de plusieurs millions de personnes - 1979 : Invasion par le Vietnam - 1991 : Accords de paix.
Jusqu'à la fin du XIX ème siècle, la société cambodgienne était organisée autour d'un État tributaire centralisé ayant à . sa tête le roi, contrôlant toutes les terres du royaume. Les communautés rurales avaient accès aux terres agricoles contre le versement d'un tribut collectif payable en nature et en travail. L'administration était confiée à des mandarins à qui étaient attribués en concession de grands domaines pour rémunérer leur fonction.Inégalités foncières
En 1884, avec le protectorat français, le droit de propriété individuelle des terres est instauré. Le tribut collectif est remplacé par un impôt par tête et des taxes sur les produits agricoles... L'obtention d'un titre foncier sur les terres défrichées ou exploitées régulièrement devient possible.
Les demandes d'enregistrement sont plus nombreuses sur les berges. La terre devient une valeur échangeable; un marché foncier se met en place, renforçant le pouvoir économique des commerçants. Celui des mandarins est également conforté : ils lèvent les impôts et gèrent leurs grandes propriétés.
Les conditions de vie des paysans se dégradent. Ils sont soumis à une forte imposition de leur production. L'accès au capital est limité par la pratique de l'usure. L'artisanat local est ruiné par l'importation de produits manufacturés. La répartition des terres est inégalitaire . en 1950, 20 % de la population rurale n'avait pas accès à la terre alors que la frange minoritaire d'usuriers commerçants possédait des propriétés de 10 ha. L'exploitation agricole moyenne, en zone de berge, a une superficie qui ne dépasse pas un hectare.
En 1975, avec l'arrivée au pouvoir des Khmers rouges, est instaurée la collectivisation totale de tous les moyens de production : terre, travail, capital, attelage. Elle s'accompagne d'une standardisation des pratiques agricoles, d'une politique de grands travaux hydro-agricoles et de l'exode forcé, tristement célèbre, des habitants de la capitale chargés de participer aux " travaux collectifs " En 1979, l'invasion du pays par le Vietnam se traduit par une modification du régime foncier et des conditions de production. La terre reste collectivisée mais le cheptel, le terrain d'habitation, le jardin reviennent à un régime de propriété privée.
Ceux qui avaient reçu des animaux de trait ont un avantage : ils peuvent toucher une part supplémentaire de la récolte en mettant leur attelage à la disposition des groupes de travail. Ceux qui avaient obtenu un terrain d'habitation y cultivent des produits pouvant être écoulés en dehors du marché d’état. Ces privilégiés peuvent accumuler du capital, accumulation à l'origine d'une différenciation sociale entre les agriculteurs.Histoires de familles paysannes
En 1981-1982, une redistribution des terres, en principe égalitaire, a lieu. Le critère retenu est celui du nombre de personnes constituant un foyer. En réalité, elle a pénalisé les foyers jeunes puisque leurs enfants à venir n'étaient pas pris en compte. Cette redistribution a favorisé ceux qui possédaient un attelage et qui ont eu droit à une part supplémentaire de terre ainsi que les cadres locaux et chefs de village.
En 1992, une loi foncière a été promulguée légalisant le droit de propriété privée sur les terrains d'habitat et de jardin. Elle a instauré un droit d'occupation sur les autres types de terres agricoles. Celui-ci permet l'obtention d'un titre foncier, la transmission des terres par héritage mais interdit la vente
L'histoire foncière au Cambodge peut se lire dans la trajectoire de quelques familles cambodgiennes paysannes. A Sang, district de la province de Kandal, à 25 km de la capitale, la densité est de 300 habitants au km². Dans ce district de 500 km² peuplé de 155 000 habitants, beaucoup de terres, dotées d'un droit d'occupation, ont été vendues ou mises en garantie auprès des usuriers.L'attelage fait la différence
De nombreuses transactions ont eu lieu depuis la décollectivisation, mais les titres fonciers n'ont été attribués que pour le dixième des surfaces concernées. De lait, la sécurité foncière n'est pas assurée. Des tensions resurgissent. Sur les rizières de saison sèche, de nombreuses parcelles deviennent improductives en raison de la dégradation du réseau d'irrigation. Les familles qui ont le moyen de louer ou d'acheter une pompe, s'approprient ces rizières au fur et à mesure qu'elles sont abandonnées. Cham Savan fait partie de ces familles qui ont abandonné leur rizière. Elle vit avec cinq enfants dans une petite maison en mauvais état sur la bordure gauche du Bassac (le Mékong). Son mari a dû quitter le loyer pour travailler comme ouvrier du bâtiment à Pnom Penh. Sans terre sous l'ancien régime, le couple a eu droit, au moment de la réforme, à 6 300 m² de surface : le loyer n'était alors constitué que de deux personnes.
En 1986, la famille a pourtant vendu la moitié de son terrain d'habitat pour éviter au mari la conscription forcée. Il ne lui restait plus qu'une rizière de saison sèche qu'elle a abandonnée en raison de la dégradation du réseau d'irrigation et de l'impossibilité de louer une pompe.
Le loyer pratique des activités non liées à la terre : séchage de feuilles de kapokier, élevage de vaches allaitantes en métayage, vente de force de travail. La première étape de cette décapitalisation était certes liée à une contrainte conjoncturelle, mais le faible accès à la terre, au moment de la redistribution, ne lui permet pas de sortir de la crise.
Les " grands propriétaires ", souvent issus de la bourgeoisie agrocommerçante de l'ancien régime, ont connu un sort beaucoup plus enviable. La famille de Chum Kim avait une superficie importante sous l'ancien régime (12 ha) et une activité de commerçant prospère. Lors de la décollectivisation, Chum Kim a reçu 1,65 ha et un attelage, symbole de l'accumulation réalisée ultérieurement. Depuis, Chum Kim a acheté 2,26 ha, une pompe, diversifié ses productions et ajouté un peu d'artisanat à ses activités agricoles. Cette famille se situe dans la moyenne supérieure des producteurs de la zone.
La famille de Leng Horn fait elle partie des " nouveaux riches ". Jusqu'en 1975, Leng Horn cultivait 1000 m² en maraîchage. Chef de Lâng (équipe) sous Pol Pot, il obtiendra 2 hectares des meilleures terres et devient chef de village de 1983 à 1987. Sous-chef de village depuis 1987, il est responsable du secteur agricole et dispose actuellement de plus de 3 ha, d'un attelage et d'une motocyclette.
Entre les paysans obligés de décapitaliser et ceux qui peuvent accroître leur capital, il y a une frange de paysans qui subsistent. C'est le cas de la famille Dek Mech. Petit propriétaire, en situation stable depuis la décollectivisation, cette famille avait très peu de terres cultivables sous l'ancien régime et ne disposait que d'un outillage manuel. En 1981, elle a obtenu 1,12 ha et demi-attelage. En intensifiant les parcelles, elle s'est maintenue au-dessus du seuil de viabilité.
En réalité, au-delà des surfaces attribuées, la distribution des attelages et des jardins a posé les premiers jalons d'une différenciation progressive des producteurs. Par la suite, les écarts se sont creusés entre ceux qui étaient détenteurs d'attelage et ceux qui ne l'étaient pas, entre ceux qui avaient des fonctions officielles et les autres. Enfin, les anciens grands propriétaires ou commerçants ont pu se réapproprier d'importantes surfaces agricoles grâce à une épargne cachée.
L'existence d'un marché foncier peu contrôlé a facilité cette évolution. La redistribution n'est pas seule à l'origine de cette reproduction des inégalités sociales. Sa gestion, notamment à partir de 1991, et le désengagement progressif de l'État dans le secteur de la production agricole portent également une grande responsabilité.
Alors que des exploitations s'étendent sur des milliers d'hectares, treize millions de paysans sont sans terre. Le Mouvement des travailleurs ruraux sans terre s'en est fait le porte-parole.
Par Philippe Ortoli, Journaliste.
Le Brésil est le pays de l'inégalité foncière. Héritage du colonialisme portugais, aucune réforme agraire n'a encore réussi à l'éradiquer. L'opposition des grands propriétaires et du courant conservateur est trop puissante. La moitié des 5 millions d'exploitations brésiliennes ont une superficie inférieure à 10 ha.; elles occupent 9 millions d'hectares, soit à peine 2,5 % de la superficie.
Au XVI ème siècle, les Portugais découpent le Brésil en plantations, grands domaines spécialisés dans la monoculture de canne à sucre d'abord, puis de café, de cacao. Les plantations sont attribuées aux colons disposant des capitaux suffisants pour développer ces productions d'exportation.
" L'existence d'immenses domaines peu ou mal exploités, tandis qu'une masse d'hommes et de femmes errent à la recherche d'un lopin à cultiver, est une constante de l'histoire brésilienne ", écrit le quotidien Le Monde (La tragédie séculaire des paysans du Brésil, Le Monde du 23 avril 1996). Il y a au moins treize millions de paysans sans terre. Chiffre d'autant plus choquant que, selon une étude du ministère de l'Agriculture, en 1988, 86 millions d'hectares étaient non exploités et appartenaient à des propriétaires privés susceptibles d'être expropriés.
L'histoire des réformes agraires au Brésil est surtout l'histoire d'une série d'échecs, de tentatives avortées et de projets jamais menés à leur terme.
En 1962, le président Joao Goulart arrivé au pouvoir décide l'expropriation des grands domaines non cultivés et leur redistribution aux paysans sans terre. Le coup d'Etat militaire et l'instauration d'une dictature de vingt ans est la réponse des possédants.
Premier président du régime militaire, le maréchal Castelo Branco a un programme plus modeste : il réquisitionne 87314 hectares et y installe 7392 familles. Plus ambitieux, Joao Figueiredo, dernier président de la dictature au début des années 80, exproprie 2,5 millions d'hectares au profit de 42000 familles.
En 1985, le premier président civil, José Sarney, propose un " Premier plan de réforme agraire " prévoyant la redistribution de 43 millions d'hectares à 1,4 millions de familles. Une intense campagne d'opposition des grands propriétaires, des militaires et de la presse, permet d'atténuer la réforme : seules seront redistribuées les terres publiques, l'expropriation privée n'étant utilisée qu'en complément après négociation avec les propriétaires. L'existence des latifundia, à condition qu'elles soient réellement exploitées, est garantie. Résultat : 10 % du programme initial est réalisé.
Le successeur de José Sarney, le président Cardoso, s'engage à fournir des terres à 280000 familles en quatre ans. En 1995, seules 42900 familles ont été installées. L'lnra, Institut de la réforme agraire, obtient difficilement de la justice les expropriations demandées.
Pour lutter contre le blocage des réformes agraires naît en 1984 le Mouvement des travailleurs ruraux sans terre avec l'appui d'une partie de l'église. En onze ans, il a soutenu plus de 1200 occupations de Latifundia, portant sur environ 7 millions d'hectares et intéressant 150000 familles, indique Christian Rudel (cf. bibliographie). Mais la violence est le lot quotidien des syndicalistes :
entre 1979 et 1988, plus de 1300 personnes ont été assassinées au Brésil au cours d'affrontement liés à la terre.
7 millions d'hectares occupésEn 1990, selon la commission pastorale de la terre de l'Église catholique, 401 conflits ont éclaté concernant une surface de 13834648 hectares et impliquant 190880 personnes. En 1990, il y a eu "75 assassinats, 80 tentatives de meurtre, 189 menaces de mort, 25 victimes de tortures, 3348 agressions physiques (...) et 852 logements de paysans détruits ".
Dernier épisode : le 17 avril 1996, 23 paysans ont été tués, plusieurs dizaines de blessés par la police militaire de l'État du Para, lors de la marche sur Belem organisée par des paysans sans terre. Ils voulaient s'installer sur une propriété en friche.