Grain de sel : Sur quelles bases se sont construits les projets de gestion de terroir?
Christian Barrier : Deux constats principaux ont conduit à réorienter, à partir du milieu des années 80, l'appui au développement rural. Il y avait d'une part une déconnexion très forte entre les projets gérés par les techniciens et les attentes du terrain. Le mode de fonctionnement des systèmes agraires était encore mal compris. D'autre part, l'intensification visée par les programmes ne prenait pas assez en compte les problèmes d'environnement : épuisement des sols, dégradation des ressources naturelles, conflits fonciers... Il fallait donc redonner l'initiative aux producteurs et les inciter à produire mieux.

Populations et bailleurs de fonds étaient-ils toujours sur la même longueur d'onde?
Pas forcément. Les projets de gestion de terroir devaient financer en priorité la préservation de l'environnement. De leur côté, les populations, même si elles avaient conscience des atteintes à l'environnement de telle ou telle pratique agricole, plaçaient les priorités ailleurs : des crédits, de l'eau et de la santé. Il leur fallait d'abord vivre.
La première génération de projets de gestion de terroir a été conduite par des techniciens des ministères de l'Agriculture. Ceux-ci n'ont pas toujours immédiatement assimilé les acquis de la nouvelle démarche. Ils ont eu tendance à poursuivre leurs travaux de vulgarisation, sans vraiment se mettre à l'écoute des ruraux.

Quand avez-vous constaté le décalage entre les intentions du départ et les réalités?
Dès 1990, au niveau de la CFD. Les subventions visaient trop souvent la préservation des ressources naturelles alors que les ruraux posaient d'autres problèmes plus immédiats. La responsabilisation des producteurs ne se retrouvait pas tout au long de la conduite des projets. À partir de 1992, des changements ont été mis en œuvre. L'identification des investissements les plus utiles doit être établi en lien étroit avec les populations. Les équipes responsables des projets, sélectionnées et formées par la nouvelle approche, doivent bénéficier, de la part des ministères de l'Agriculture, d'une réelle autonomie de gestion.

Ce changement de méthode a dû se heurter à des résistances?
Tout naturellement, les ministères de l'Agriculture ont hésité à déléguer la gestion des projets à des opérateurs contractuels. Les ministères de l'Économie et des Finances se sont, de leur côté, inquiétés des dérogations aux règles de gestion des fonds publics que la responsabilisation des communautés rurales et les micro financements requéraient pourtant. Enfin, les bailleurs de fonds n'avaient pas non plus l'habitude d'instruire des programmes dont les financements étaient définis une fois le projet mis en place. Cependant, l'idée était bien de redonner l'initiative aux populations rurales.

Comment ce souci de responsabilisation des acteurs locaux se traduit concrètement?
Un gros travail pédagogique est réalisé. Les projets doivent donner aux communautés des méthodes leur permettant de planifier les investissements, de gérer les financements et de mettre en œuvre leurs programmes avec le concours des prestataires de services (entreprises, ONG, services publics). Cette mobilisation des compétences locales s'impose de toute façon, sinon les coûts d'intervention seraient trop élevés, empêchant alors la multiplication de cette démarche.
Les projets insistent beaucoup actuellement sur la formalisation et la transparence des règles du jeu ainsi que sur le contrôle externe des réalisations. L'autonomie locale ne signifie pas absence de règles. D'ailleurs, les populations, conscientes des risques de détournements de fonds, sont demandeuses de règles strictes.

La place centrale jouée par les structures villageoises change-t-elle les rapports de pouvoir?
Il se produit en effet, semble-t-il, des redistributions. Les vieux doivent laisser la place aux jeunes mieux formés qui assurent souvent l'animation et la tenue des comptes. Cela suscite, bien entendu, des disputes mais aussi la recherche d'accords, par exemple entre éleveurs et agriculteurs. Cela permet aussi de clarifier les relations financières (l'aide des bailleurs de fonds est en effet conditionnée à l'engagement financier du village). Au Mali, par exemple, les producteurs de coton participent au débat sur les priorités de développement pour lesquelles ils sont ensuite appelés à contribuer.

"On ne fait pas une grande réforme par décret. " D'entrée de jeu, Ousmane Sy, chef de la mission de décentralisation au Mali, donne le ton. La décentralisation, ce n'est pas seulement l'affaire de l'administration mais d'abord celle de la population, ne serait-ce que pour des raisons d'efficacité. En effet, explique-t-il, " l'État très affaibli " n'aurait pas eu la capacité d'imposer cette réforme tellement " la rupture entre le pays réel et le pays légal " était profonde.
Selon lui, ce choix de la décentralisation correspond à l'histoire profonde du pays. "Le Mali a été construit autour de très vieilles nations qui avaient une grande autonomie. De plus, l'insertion du Mali dans des courants d'échanges, son ouverture vers l'extérieur facilitent la démarche de décentralisation. " Une fois les grands principes affirmés, restait à définir une méthode réellement participative. Première étape : mettre en place un groupe d'études et de mobilisation. Il ne s'agissait pas d'un groupe d'experts issus du sérail administratif mais plutôt d'un réseau de personnes chargées d'animer les débats à tous les échelons. Dans les onze mille villages du Mali ont fleuri des lieux de discussion. "J'ai été surplis par la passion des débats et par la profondeur de l'exercice ", confie Ousmane Sy.
Cette phase de discussion, longue (elle s'est étalée pendant un an) et forcément décousue, avait pour première ambition de réconcilier les habitants avec leur territoire. "Jusque-là, explique Ousmane, les gens ne s'en sentaient pas maîtres. Ils voyaient le territoire comme une simple réalité administrative ". Pour la première fois, on leur demandait de dire sur quelles bases les villages pouvaient se regrouper en communes. "Des critères comme la solidarité, la proximité des services ont guidé la réflexion ".
Voilà maintenant les communes, premières collectivités locales, définies. Les élections municipales, prévues en décembre prochain, permettront de désigner les élus locaux qui devront ensuite s'exprimer pour définir l'échelon administratif suivant, de type départemental. Avec toujours la même optique : partir des attentes de la base pour construire l'organisation administrative. En quelque sorte, permettre aux gens de s'approprier les institutions pour " rendre le processus démocratique irréversible ".
La décentralisation n'est pas de toute façon une fin en soi. Elle n'a de sens que si elle permet de faire avancer les projets de développement local. Ce qui pose selon Ousmane Sy deux interrogations. De quels moyens vont disposer les nouvelles collectivités? Pas de doute, pour lui, " il faut faire émerger des ressources nouvelles ". Comment? Cela pourrait passer par le développement des marchés locaux, permettant aux communes de prélever des taxes. Selon des premiers tests réalisés ici ou là, les ressources peuvent ainsi être multipliées par dix. De toute façon, ces nouvelles collectivités ne peuvent dépendre exclusivement de l'aide extérieure. "Ce ne peut être qu'un complément ".

Les villages, moteur du développement

L'autre question déterminante est celle d'une politique globale d'aménagement. "La logique sectorielle jusque-là à l'œuvre a révélé ses contradictions et provoqué tellement de gaspillages. Il faut absolument introduire un outil de prospective." Une des pistes de réflexion est de " dépasser l'approche duale entre la ville et la campagne " Le développement rural suppose, selon lui, la constitution de " vraies villes ".
Reste une question centrale : les populations ne risquent-elles pas de se sentir un peu éloignées des lieux de décision? "Il faut éviter une excessive centralisation ", reconnaît Ousmane Sy. Selon lui, les villages doivent être l'espace privilégié des actions communautaires. Un certain nombre de chantiers pourraient être délégués à des groupes locaux, des associations. Là encore, il privilégie une démarche pragmatique : "Les compétences qui peuvent être assumées localement doivent l'être ". Histoire de bien faire comprendre que rien n'est ficelé une bonne fois pour toute et que la décentralisation est une longue marche.

Inutile de le dire : le sujet provoque bien des polémiques. Selon certains, les projets de décentralisation tels qu'ils apparaissent dans les pays africains sortent tout droit des tiroirs de la rue Monsieur (siège du Ministère délégué à la Coopération et à la Francophonie, anciennement Ministère de la Coopération et du Développement). D'autres, plus nuancés, estiment que les schémas d'organisation administrative retenus ici ou là s'inspirent du modèle français. On risque, disent-ils, de se retrouver avec les mêmes maux que ceux rencontrés par la société française: faible participation des citoyens, concentration des pouvoirs...
Le ministère de la Coopération, et plus précisément sa sous-direction du développement institutionnel, se dit plus pragmatique. De toute façon, précise Corinne Etaix (chargée du développement local), " les principes sont énoncés dans les constitutions des pays africains qui font ce choix. Leur Parlement discute et vote les lois de décentralisation ".
Retour en arrière. "À la suite des mouvements de démocratisation de la fin des années 80, les pouvoirs se sont réorganisés dans différents pays. Le ministère de la Coopération a été confronté à des demandes très diverses : organiser des formations pour les cadres, mieux déconcentrer les grands ministères, rédiger des textes de décentralisation, etc. Au départ, nous répondions au coup par coup, ce qui n'était pas adapté. Nous avons souhaité prendre du recul. Un groupe de travail présidé par le préfet Clauzel a tenté de mettre les problèmes à plat ".
Cet état des lieux a permis de constituer au sein du ministère une équipe de travail aux compétences diverses : urbaniste, géographe, juriste... Le bureau des collectivités locales et du développement urbain n'a pas prétention à " définir un modèle ", ni à " proposer un guide ". Il a pour simple objectif, précise Corinne Etaix, de " mettre en relief les points saillants de la réflexion franco-africaine en partant des préoccupations de la base ".
Au ministère, on se refuse à rentrer dans le débat sur les choix institutionnels (taille des communes, rôle des partis politiques...). L'important, explique-t-on, c'est de favoriser " l'appropriation par les populations des lieux de décision ". En d'autres termes, le but suprême n'est pas de parvenir à une construction juridique parfaite (existe-t-elle?) mais d'associer au maximum les habitants aux choix qui sont faits pour qu'ils se sentent concernés. Sinon, prévient Nicolas Frelot (chargé de la coopération décentralisée), on risque de transformer les collectivités naissantes en " coquilles vides ".
"Quelle place accorder aux chefs coutumiers? Comment permettre aux collectivités de faire de la programmation? Comment générer des ressources pour les collectivités? ". Autant de questions concrètes pour lesquelles le ministère propose différents appuis. Le programme de développement municipal veut, par exemple, promouvoir des associations de maires. Avec l'objectif de permettre aux élus de " faire remonter des informations ", de réfléchir collectivement à des enjeux comme la participation ou la fiscalité locale. Les communes sénégalaises ont ainsi multiplié les marchés pour se constituer des ressources propres via les taxes.
Le Ministère encourage également toutes les rencontres entre élus africains et européens. "Cela peut être intéressant pour des Africains, souligne-t-on, de voir le fonctionnement d'un conseil municipal français, de comprendre les relations entre élus et administration. " Pour autant, cette démarche ne peut être la panacée. "Les élus africains et français ont des moyens d'action tellement disproportionnés. Ils sont sur deux planètes différentes. Les échanges peuvent avoir des effets pervers en favorisant le transfert des modèles ", prévient Lucien Cousin (chef du bureau de la vie associative). Face à ce risque de mimétisme, des échanges entre élus africains sur une base régionale sont déjà organisés, du moins pour les responsables de grandes villes.
De façon plus générale, la possibilité d'enclencher du développement local dépendra de la capacité à organiser, à côté des pouvoirs élus, des réseaux socioprofessionnels suffisamment actifs et représentatifs. À ce niveau, note-t-on au ministère, les dynamiques locales sont nombreuses tant dans les villes (développement social des quartiers) que dans les campagnes (organisations de producteurs). Seul problème - et de taille!- : les lieux de coordination et d'expression collectives sont soit inexistants, soit encore trop fragiles pour peser sur les décisions.
L'État doit continuer à jouer un rôle, insiste-t-on au ministère, en définissant le cadre dans lequel la décentralisation peut s'organiser. celle-ci a besoin de ses deux jambes pour avancer : des collectivités disposant de compétences et de ressources (financières et humaines); des corps intermédiaires représentatifs capables de négocier avec des élus autour de propositions.

"La décentralisation risque fort d'être un transfert du ou des modèles européens (français, suisse, belge, allemand...) de la commune et de la région. (...) L'essentiel de l'architecture (compétences, organes délibératifs et exécutifs, fiscalité, système comptable, tutelle...) fait de large emprunt aux modèles européens. (...)
La volonté d'utiliser largement la coopération décentralisée et les collectivités territoriales françaises en appui à la décentralisation en Afrique à toute les chances de renforcer ce processus de transfert. On se trouve ici devant un problème difficile. À la fois il est bon que la coopération se fasse de société civile à société civile et pas seulement d'Etat à Etat, avec recours à des " experts " ou des spécialistes. Mais il faut aussi admettre que la coopération est une tâche difficile, quelle nécessite une connaissance approfondie des sociétés concernées, une pratique d'appui à leur créativité et que trop souvent des élus ou techniciens mals préparés ont une fâcheuse tendance à donner des leçons et à proposer uniquement des solutions qu'ils connaissent et qui se révèlent en général inadaptées.
Un des thèmes souvent évoqués est celui de la viabilité financière des collectivités territoriales de base. Là, on veut éviter les aspects négatifs du modèle français et de sa dispersion en 36000 communes. D'où le souci prioritaire d'obtenir un budget significatif, ce qui conduit à un découpage en " communes viables " regroupant, pour le milieu rural, souvent plus de 50 villages. Lorsque l'on fait remarquer que ceci ne correspond guère à un découpage social et économique, que la taille retenue ne permet guère une réelle démocratie... là réponse est que ce seuil financier est objectivement nécessaire et que les paysans s'approprieront cet espace, peut-être au bout d'une génération, comme ils se sont appropriés les frontières arbitraires des États ( ...)".

l. Origines et définition

Cette expression " développement local " utilisée depuis quelques décennies en France, est d'un usage récent en Afrique Noire, usage largement impulsé du Nord, qui tend à supplanter celle de " gestion de terroirs " sans qu'il s'agisse en tout point de la même réalité.
Le couplage des deux termes " développement " et " local " appelle l'articulation de deux caractéristiques essentielles : la durée qui doit marquer toute démarche de développement, et l'espace, c'est-à-dire le territoire local concerné par cette démarche. Il a été défini comme " une intervention structurée, organisée, à visée globale et continue dans un processus de changement des sociétés locales en proie à des déstructurations et des restructurations " (Jacqueline Mengin dans le Guide du Développement Local, l’Harmattan, 1989).

2. Quel espace pertinent?

Au Nord comme au sud, nombre de plans d'aménagement et de projets de développement sont décidés de l'extérieur pour un territoire défini arbitrairement, parfois de très loin. Dans ce cas, plans et projets peuvent produire des effets matériels bénéfiques, mais on peut douter que ces effets soient durables dans la perspective d'un développement à long terme, progressivement maîtrisé par la population. La tentation est souvent de s'appuyer sur les délimitations administratives, établies plus ou moins artificiellement.
Quitte à retarder le démarrage du processus, la voie souhaitable serait plutôt d'initier le développement local dans des territoires correspondant à un espace de solidarité, dans lequel les habitants ont une histoire commune (parfois conflictuelle), à laquelle ils sont attachés individuellement et collectivement, dans lequel enfin ils ont envie de construire un avenir commun. L'expérience montre que c'est une condition nécessaire à la pérennité d'une telle démarche, même si elle ne paraît pas suffisante.

3. Un projet collectif

Il n'y aurait donc pas de développement local sans une volonté populaire et une démarche collective sur et pour un espace. Cette volonté consciente ou latente correspond à la capacité de l'ensemble des habitants quels que soient leur position sociale et leur degré de responsabilité à élaborer et mettre en œuvre un projet collectif en rapport direct avec leurs aspirations, leurs besoins et bien sûr les ressources locales. Un tel Projet, souvent implicite au départ, et par nature endogène, doit être à l'évidence évolutif et constamment adaptatif, ce qui suppose d'en garder la maîtrise et d'évaluer régulièrement l'adéquation entre ses résultats et ses orientations.
Ainsi le projet est global, concernant toutes les dimensions de la vie collective, aussi bien culturelles qu'économiques, même si les actions mises en œuvre à un moment donné sont nécessairement sélectives. En cela, il s'oppose à une démarche qui serait presque exclusivement la résultante, sans cohérence, de projets successifs, élaborés à l'extérieur d'un territoire pour le court ou moyen terme, et généralement très sectoriels. Ces projets exogènes ne sont cependant pas à rejeter globalement; leur utilité durable est fonction de leur intégration à un projet global, et donc de la maîtrise exercée par la population concernée.

4. Le rôle des acteurs

Devant cette multitude d'expériences, il ne faudrait toutefois pas penser que la volonté populaire à l'origine d'un projet collectif global est un ensemble cohérent, spontané, s'exprimant et agissant en tant que tel. Dans une grande majorité des cas, il y a une personne ou une équipe qui, ayant l'intuition de porter des aspirations de cette volonté collective, va jouer, au moins à l'origine, un rôle d'initiateur, de médiateur de la mise en œuvre progressive du projet.
Et puis les multiples facettes, parfois contradictoires, de la volonté populaire vont également s'exprimer et se confronter à travers la diversité des responsabilités et des groupes structurés au sein de cette population : des élus, des collectivités territoriales bien sûr (à condition qu'ils ne s'érigent pas seuls détenteurs du projet), les associations traditionnelles, les organisations à caractère professionnel (notamment les organisations paysannes), etc. Les intervenants extérieurs (administrations, bailleurs de fonds...) ont également un rôle essentiel, au moins dans les premières étapes de la démarche de développement.
De ce fait, une telle démarche apparaît beaucoup plus complexe, enjeu de multiples stratégies de pouvoirs pouvant conduire le projet à l'usure et à la disparition, après l'euphorie ou du moins les espoirs des premières étapes.

5. La nécessaire appropriation du projet

Certes, il convient de se garder de toute illusion : la diversité d'une société locale entraîne nécessairement des oppositions et des tensions, qui heureusement permettent d'éviter des pièges d'un faux consensus, mais aussi des phénomènes de marginalisation, voire d'exclusion, de certaines parties de la population (les jeunes, les anciens, les plus démunis...). Mais la démarche de développement local ne peut être durable sans une appropriation dont le signe est le développement de la faculté d'expression de toutes les composantes de la population.
À telle ou telle étape de la démarche, divers facteurs peuvent s'opposer à cette appropriation :

• le caractère artificiel d'une délimitation imposée du territoire;
• l'institutionnalisation et la tendance spontanée à la bureaucratisation du développement local;
• la captation durable du pouvoir pour les mêmes responsables, et les risques de notabilisation;
• le rôle excessif des intervenants;
• le manque de résultats concrets, notamment économiques, entraînant le découragement puis le dépérissement de la démarche et cela même si les structures subsistent...

6. La question des ressources

Les ressources humaines sont aussi primordiales que les moyens financiers, même si ceux-ci s'avèrent indispensables. C'est le projet maîtrisé qui doit décider de la progressivité des actions et des besoins de financement, et non la manne extérieure qui doit dicter les priorités du développement local. Dans la majorité des cas, la volonté collective a peu d'effet sur le développement local si elle reste cantonnée sur le terrain idéologique sans s'investir humainement et financièrement par une part, même minime, d'autofinancement. Mais localement, deux conditions paraissent aussi essentielles pour une démarche durable et crédible pour la population : (i) le choix et la réalisation de premières actions concrètes, à la fois symboliques et porteuses d'avenir (quelques emplois créés sur un territoire sinistré donnent confiance), (ii) l'incitation permanente à l'imagination et à la créativité des groupes sociaux et des individus, y compris dans le domaine économique.

7. Les échanges Nord / Sud

Les regards sur les expériences africaines et européennes laissent percevoir qu'il n'y a ni antériorité ni supériorité des unes ou des autres mais plutôt un ensemble de démarches, souvent originales, correspondant à des logiques et des besoins de même type. Ceci incite à accroître la réciprocité des expériences des uns et des autres, en espérant le jour où des experts africains viendront apporter leur savoir faire dans des zones rurales françaises en difficulté.

• Agence Française de Développement (AFD), 5 rue Roland Barthes, 75598 Paris Cedex 12.
• Association Française des Volontaires du Progrès (AFVP), Délégation Générale, BP 207 91311 Montlhéry Cedex.
• Centre International pour l'éducation permanente et l'aménagement concerté (Ciepac), Atrium 45 - 663 avenue de la Pompignane, 34170 Castelnau-le-lez.
• Centre National d'Etudes Agronomiques des Régions Chaudes (CNEARC) - 1101, avenue Agropolis, BP 5098, 34033 Montpellier Cedex 01.
• Institut de Recherche et d'Applications des Méthodes de développement (IRAM), 49 rue de la glacière, 75013 Paris.
• Institut National d'Agronomie de Paris-Grignon, 16 rue Claude Bernard, 75231 Paris Cedex 05.
• Mairie conseils, service de la Caisse des Dépôts et Consignations pour l'appui aux communes rurales françaises, 106 rue de l'Université, 75007 Paris.
• Ministère délégué - coopération et francophonie - 20 rue Monsieur, 75700 Paris.
• Mission de décentralisation, BP 1420, Bamako, Mali.