Respecter l’autonomie des organisations locales
DOSSIER L'Aide en questions
sommaire du dossierRéactions aux pratiques de l’Aide
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Fort heureusement, le monde de l’aide au développement n’est pas que dispersion et confusion, même si les problèmes soulevés sont réels. Les partenariats basés sur le respect de l’autonomie des organisations locales et attentifs à leur capacité d’innovation ont fait leurs preuves. Quand bien même les approches sont différentes dans l’accompagnement des activités. ONG ou coopérations bilatérales, riches d’une expérience de volontaires déployés sur le terrain, elles ont su, par un travail en profondeur, tisser des relations de confiance avec les populations de base.Réduire la distance entre financements et bénéficiaires finaux« J’ai suivi, depuis le premier jour, tous ces projets, toutes ces actions des bailleurs et je pense que sans ces appuis-là, peut-être que l’Entente aurait pu « partir », mais il est intéressant d’avoir des appuis pour pouvoir progresser. Toutes les activités que les bailleurs ont faites ont été marquantes. Pour l’hydraulique, dans chacun des villages de la zone l’eau est maintenant sur place. Pour l’environnement, il y a une évolution : la sécheresse avançait mais avec les bailleurs, ont a pu faire des parcelles de reboisement satisfaisantes. Pour les femmes aussi, il y a eu une évolution : au début, les maris ne voulaient pas laisser partir leur femme, même pour un ou deux jours. Maintenant il y a des activités féminines, les tables villageoises et l’embouche qu’elles sont en train de mener ». Mme Ndeye Top, animatrice de l’Entente de Koungheul, Sénégal.
« Certaines associations progressent grâce à la négociation de leurs propres programmes. L’un des intérêts du financement par « fonds de programme » est qu’il intègre un certain nombre d’éléments importants : la planification, la nécessité de faire des évaluations, de tenir une comptabilité qui permette de sortir des bilans et des comptes de résultats, la mesure de la progression des ressources propres, l’intérêt de banques de données à exploiter. Ces partenaires qui raisonnent en programme se préoccupent ainsi des possibilités de pérenniser l’institution ». El Hadj Ndong, responsable de l’ONG APCO (Appui-Conseil), Thiès, Sénégal.
« Avec OXFAM l’aide ne s’est pas imposée d’en haut, il a soutenu notre projet de banque de céréales pour lequel nous avions déjà cotisés. C’était juste pour grossir les stocks car c’était notre banque, pas celle d’OXFAM. OXFAM a également aidé à agrandir le magasin mais c’est la population qui l’a construit ». Amadou Togo, animateur d’association, Mali.
« Nos rapports avec SOS-Faim sont au beau fixe. Le partenariat entre eux et nous paraît positif pour plusieurs raisons. SOS-Faim n'a pas voulu nous suivre dans nos ambitions de départ: leur soumettre un gros programme et qu'ils mettent de grosses sommes à notre disposition. Ils ont préféré être francs avec nous, nous tenir un langage de vérité. Ils nous ont fait comprendre que nous ne nous connaissions pas et qu'avant de mettre des montants à notre disposition, nous devions nous connaître. Même si cela devait prendre du temps, c'est comme cela qu'ils comptaient travailler avec nous. Sur le plan de la gestion, ils n'hésitent pas à nous faire les critiques indispensables permettant de nous améliorer. Ils auraient pu, ayant constaté des failles dans notre gestion ou dans nos types d'organisations, tirer une croix sur nos relations. mais cela n'a pas eu lieu. Devant telle difficulté, n'importe laquelle, ils essayent de nous comprendre pour nous orienter dans un sens plus indiqué ». Malick Sow, Sénégal.
Dénonciation souvent entendue dans les opinions publiques du Nord comme du Sud : seule une part infime des ressources mobilisées par l’aide bénéficie réellement aux populations les plus pauvres. La nécessité de réduire la distance entre financements et bénéficiaires finaux apparaît de ce fait comme une préoccupation partagée par les bailleurs et par la base. Ce qui explique l’intérêt de deux nouveaux types d’acteurs plus récents sur le terrain des intermédiaires du Sud : les collectivités territoriales qui disposent d’une expérience d’administration de programmes publics et parviennent à obtenir des financements au travers de jumelages avec des localités du Nord, et les organisations misant sur un renforcement de leurs compétences pour une gestion plus performante des projets.Ne pas contourner les institutions existantes« Les programmes sont destinés à des structures suffisamment organisées, ayant une dimension assez importante, et qui ont vraiment de l’expérience dans les activités qu’elles veulent mener. Parce qu’il y a beaucoup d’exigences, des évaluations, ce n’est pas n’importe quelle association qui peut réussir à négocier puis à conduire un programme. Selon le diagnostic qu’on a essayé de faire, en 1996-97, au niveau de l’ensemble des associations, membres de la fédération FONGS, on a vu que bon nombre d’associations voulaient se jeter sur les programmes mais n’avaient pas les capacités matérielles, organisationnelles pour les conduire. Certaines associations, si elles se lancent dans des programmes maintenant, vont être finies ». Mathieu Diouf, paysan, président de l’ARAF, Association régionale des agriculteurs de Fatick, Sénégal.
« Les ONG doivent chercher la complicité des Etats dans lesquels ils interviennent pour éviter des situations conflictuelles pouvant survenir par manque d’information. Mais elles doivent également travailler en étroite collaboration avec les services administratifs décentralisés des Etats et des collectivités locales. Elles le font difficilement et les fonctionnaires « déconcentrés » les voient comme des concurrents dont la supériorité ne vient pas des compétences, mais des moyens ». Sara Diouf, Sénégal.
Les velléités de certaines structures donatrices à contourner les institutions existantes pour coopter leur propres interlocuteurs, ne sont guère appréciées. Il est vrai que du temps où les Etats représentaient les uniques relais de l’aide, les contraintes n’en étaient pas moindres pour les bailleurs de fonds. Ainsi, au prétexte d’être trop peu représentatives, des organisations villageoises sont ignorées par certains systèmes d’aide qui choisissent d’en créer d’autres, formatées à leurs critères. Cette multiplication de petits acteurs locaux et donc des démarches d’accès à l’aide, liée à la multiplicité des donateurs est partout ressentie comme une source de confusion ou de tensions à l’intérieur du tissu social et entre les acteurs de l’aide."Les villageois responsables de l'exécution du projet d'une ONG reçoivent des informations qu'ils ne transmettent pas toujours. Il y a des choses qu'on amène et que les autres villageois, ne voient pas. Il y a des détournements qu’on observe mais que nous ne dénonçons pas. De telle sorte qu'on démissionne purement et simplement et on ne s'intéresse plus à ce que les uns et les autres font. Mais lorsque l'ONG qui avait fourni l’aide convoque tout le village en cas de problème, nous, membres de FAPAL, alors nous sommes là ! On dit crûment ce que nous pensons : « Vous avez dit que vous amenez tel appui, nous n'avons jamais vu cela. Donc, s'il y a un remboursement à faire, adressez-vous à ceux qui sont concernés ». Et cela amène des discussions houleuses à l'intérieur du village." Malick Sow, Sénégal.
Cet interventionnisme désordonné dans le jeu local appelle un besoin de coordination et de régulation, si possible avec un pilotage des gouvernements. Ce qui contribuerait sans doute à atténuer la méfiance envers des opérateurs accusés d’imposer des schémas clés en mains avec des logiques dont les différences peuvent entraîner une déperdition d’efforts.
" Il y a des cas où l'aide est intervenue sans une réflexion profonde et cela perturbe le travail en cours. Par exemple, une caisse collecte des épargnes et donne des crédits aux individus ou aux groupes dans le village; un ‘financeur’ est intervenu directement auprès des villageois sans consulter les promoteurs de la caisse, ni les formateurs et cela a fait tomber la caisse ». Fidèle Djetodjide Kanayo, Secrétaire général de l’ASSAILD, Moundou, Tchad.
En réponse, certains bailleurs ont tenté d’améliorer leur approche du terrain, avec l’idée que les producteurs participent à la définition de leurs priorités. La France, par exemple, a privilégié à partir des années 80, l’approche filière visant à regrouper les producteurs en associations professionnelles. Au Sénégal où l’organisation des filières est bien avancée (riz, coton, arachide, élevage), plusieurs projets de renforcement des capacités ont été mis en oeuvre :‘Appui spécifique au programme d’ajustement structurel agricole’ (ASPASAS), ‘Projet d’appui à la concertation Etat/profession agricole’ (PACEPA) visant à institutionnaliser le partenariat entre les organisations de producteurs et l’Etat, ainsi qu’une animation à l’intérieur des fédérations pour susciter une réelle participation de la base.
L’approche gestion de terroir a été également expérimentée pour tenir compte de la diversification des activités du producteur. Cette stratégie procède d’un bilan global de l’environnement d’un terroir, au niveau écologique, social, économique, cartographique ; un bilan qui fait l’objet de discussions avec les populations pour déterminer les projets à soutenir. Mais cette approche pluridisciplinaire, donc coûteuse, nécessite beaucoup de gens sur le terrain.
Bien qu’elle apparaisse comme ambitieuse, l’articulation des politiques d’aide pourrait sans doute favoriser la mise en place d’instruments d’analyse et de financement communs. Il n’est pas certain cependant que ce schéma rencontre l’adhésion de tous les bailleurs, dont certains s’intéressent surtout à leurs priorités, tandis que d’autres préfèrent agir librement sur le terrain, histoire d’affirmer leur identité. A leur décharge, mobiliser plusieurs sources de financement aux moyens et aux procédures différents, peut relever de la quadrature du cercle, quand on sait que les actions en solitaire sont plus souples à gérer.
Contre les partenariats directifs, les programmations rigides et les projets sans pérennité, des instruments plus adaptés au financement de petits projets, sont présentés comme alternatives intéressantes: fonds de développement local, fonds d’appui aux initiatives de base, micro-crédit, caisses d’épargne. Mais la prudence reste de mise chez les bailleurs pour qui les expériences de transfert de responsabilités aux bénéficiaires, sans garanties suffisantes, donnent souvent des résultats décevants. D’où leur frilosité à affecter des fonds à des programmes dont ils ne contrôleraient ni le contenu, ni la gestion.
L’exemple du FONDAOR (fonds d’appui aux organisations rurales) est cité comme un échec patent. Financé par un guichet Union européenne/Coopération française, ce programme avait été mis à la disposition du Cameroun pour appuyer la mise en place de la réforme sur les groupements d’intérêt coopératif (GIC) et aider les petites associations à se structurer. Mais le projet a capoté en raison des nombreux abus opérés sur le financement. Les faillites spectaculaires des banques de développement rural en Afrique viennent également en renfort de cette argumentation. Lancées avec le concours de coopérations extérieures, elles ont pour la plupart été coulées par une gestion clientéliste, sans avoir majoritairement profité aux paysans.
