INTRODUCTION1. Faut-il faire ce qui est prioritaire ou faire ce que lon sait faire ?
1.1 Laide ne sait pas tout faire
1.2 Articuler la réflexion sur les enjeux du développement à une conscience claire de ce que laide peut faire2. Qui gère les effets de système de laide extérieure ?
2.1. Les effets du système daide sur les institutions
2.2. Les effets de saturation
2.3. Les effets de déresponsabilisation
2.4. Des problèmes qui ne sont pas pris en charge3. Accumulations de connaissances ou succession de modes ?
3.1. Prêt-à-porter plutôt que sur-mesure
3.2. Des diagnostics continuellement démentis
3.3. Des diagnostics fonctions des solutions a priori
3.4. Du diagnostic aux solutions et non linverse4. Linstrument projet est-il adapte a laccompagnement du développement ?
4.1. Initiation et conception : des phases toujours dominées par les donateurs
4.2. Des budgets qui conditionnent laction future
4.3. Un cadre général daction au départ
4.4. Un certain partage du territoire
4.5. Suivi : une attention insuffisante
4.6. Evaluation : une pratique qui se ritualise
4.7. Adapter linstrument ?5. Laide au centre du développement ou du dialogue
5.1. Un agenda envahissant
5.2. Les structures daide se positionnent au centre des questions de développement
5.3. Mettre laide au centre du dialogue et non du développement
Ce paradoxe mérite que l'on s'y arrête : une situation relativement connue -celle des agricultures africaines-, un diagnostic à peu près partagé -les résultats décevants de l'appui extérieur-, et pourtant l'absence d'analyse(s) s'imposant comme leçon(s) d'expérience à un grand nombre d'acteurs.
On aurait tendance à voir là la caractéristique manifeste d'un sujet insuffisamment étudié. Est-il possible que l'aide aux agricultures africaines, en dépit du nombre d'éminents spécialistes, de travaux et d'ouvrages divers qu'ils ont dirigés, puissent présenter une telle caractéristique ? Oui, si l'on fait l'hypothèse qu'étudier l'aide en tant que telle et étudier le développement sont deux sujets tout à fait différents. L'immense majorité des analyses, et particulièrement dans le cas des analyses francophones, traitent en fait du développement agricole. L'aide n'y est abordé que comme un des éléments de ce dernier(ii). Très peu font en fait de l'appui extérieur le centre de leurs investigations.
Les réponses suggérés plus haut à la question des résultats décevants obtenus ne sont pas inventées. Elles figurent toutes dans des travaux de référence d'experts de la question. Mais elles ne constituent en aucune façon des réponses aux échecs de l'aide, mais aux échecs du développement agricole africain. Si le système d'aide avait établi ces diagnostics avancé comme causes d'insuccès, il aurait pu adapter son intervention en conséquence de façon à éviter l'échec, soit en conditionnant l'appui à certaines questions clés, soit en se repliant sur des objectifs plus modestes du fait de l'absence de conditions satisfaisantes de développement, soit en travaillant qu'avec les acteurs présentant de bonnes perspectives de développement, etc... Les problèmes structurels du développement ne peuvent constituer de bons candidats pour être des causes des résultats décevants de l'aide. En effet, si l'aide les avait bien analysés, elle aurait su définir des stratégies, des méthodes et des objectifs compatibles avec ces contraintes structurelles. La seule analyse pertinente pour l'aide qui se dégage de ces différentes réponses est comment se fait-il que ces diagnostics ne sont proposées qu'a posteriori ? pourquoi n'ont-ils pas pu être établis a priori ?
La présente réflexion tente d'aborder
la discussion autour de quelques analyses qui sont des candidats potentiels
pour expliquer cette fois-ci les résultats de l'aide et non du développement.
Ces analyses, qui sont présentées sous forme de questions sont au nombre
de cinq :
Ces questions ne sont pas nouvelles, mais
elles semblent souvent traitées comme si elles étaient secondaires. De
simples tracas, des sous produits nuisibles, connus mais qui ne doivent
pas détourner de l'essentiel : la production de développement. Ce texte
tente au contraire de plaider pour que ces questions deviennent centrales
pour les personnes impliquées -personnels d'agence, bénéficiaires de l'aide,
experts du Nord et du Sud, gestionnaires de projets, chercheurs- dans
une entreprise qui ne saura progresser (et peut-être même survivre) qu'en
analysant lucidement ses faiblesses.
« Après 20 ans daction au Sahel, il est légitime de sinterroger sur ce que laide a su bien faire, et ce quelle a moins bien réussi. Lexamen des évaluations comme des rapports plus globaux semble indiquer que laide parvient plus facilement au succès lorsquelle vise des entreprises à dominante technique et de nature ponctuelle. A linverse le soutien à des processus permanents faisant largement appel au facteur humain (people oriented) est une entreprise où laide a été beaucoup moins efficace... Effectivement, le secteur des infrastructures, lhydraulique, la santé publique ou encore la formation, secteurs où il est facile de concevoir des interventions ponctuelles et techniques semblent être des domaines où laide a, du point de vue de son incidence, réellement fait une différence. Inversement, le soutien au secteur privé et plus encore le développement institutionnel constituent des activités où le bilan de laide au Sahel peut être mis en question » (Naudet 1997 : 13)Ce constat nest pas particulier au Sahel, plusieurs analyses effectuées sur des espaces géographiques plus larges concluent dans le même sens. Ainsi dès 1985, le rapport Cassen mettait en avant une distinction sur la nature « dure » et « douce » du domaine dintervention pour expliquer lefficacité de laide.
Certains projets imliquent une petite communautés d'utilisateurs; d'autres sont diffusés à un grand nombre de bénéficiaires. Les exemples de projects à petit groupe d'utilisateurs se trouvent parmi les domaines de haute technologie comme les télécommunications et télédétection ou certains process industriels. De tels activités tendent à s'appuyer sur des technologies "dures" (hard) basées sur des approches scientifiques, qui requièrent peu d'adaptation aux conditions locales. Par contraste des activités "softs" tels que le développement rural et la vulgarisation agricole impliquent un grand nombre de personnes; leurs résultats dépendent des pratiques sociales et culturelles; elles sont donc moins à même de déboucher sur de francs succès.Quelques années plus tard, Arturo Israël analysant lexpérience de la Banque Mondiale en matière de développement institutionnel confirmait cette analyse. Il retenait le concept de « spécificité » des activités appuyées comme un des premiers déterminants de la réussite des actions. Une activité est plus ou moins spécifique selon la facilité que lon a à définir les objectifs dans leur objet et leur durée, mesurer les résultats, les imputer aux acteurs et définir des codes de comportement professionnels. Limpact serait ainsi, en général, plus déterminant dans les activités spécifiques, telles que les activités de construction, et beaucoup moins probant dans les activités peu spécifiques, telles que les activités de conseil, de planification ou de gestion.
De plus, contrairement aux techniques industrielles, les techniques agricoles, ou relevant plus généralement des sciences de la nature, dépendent étroitement de leur lieu d'application, et nécessitent donc une adaptation aux conditions locales (Cassen 1994 : 145-146).
Le concept de
spécificité repose sur quatre composantes :
|
Un facteur prépondérant de lefficacité de laction est en particulier la possibilité de linscrire objectivement dans une période de temps donnée. Berg exprime cela dans le domaine particulier de la santé.
« En matière de santé, la coopération technique a remporté ses succès les plus éclatants lorsquelle a suivi une approche fonctionnelle ou axée sur des campagnes, telle que léradication totale de la variole ou le développement des techniques de réhydratation par voie orale contre la diarrhée infantile. » (Berg 1993 : 22)La plupart des études confirment ces analyses. Le plus souvent les domaines des infrastructures, de lhydraulique, de la santé publique, de la formation sont cités comme ceux où limpact de laide a été le plus visible (Cassen 1994, OCDE 1996). A linverse, le développement institutionnel, activité particulièrement peu spécifique, est généralement le domaine où les plus grandes réserves sont émises quant à laction de laide. Ainsi Van de Walle et Johnston le notent lors dune analyse de lefficacité de laide en Afrique.
"Bien que chaque étude de cas illustre des "succcss stories" particulières, elles confirment toutes une large insatisfaction quant aux résultats en matière de construction des capacités en Afrique, partagés par l'ensemble des donneurs et des bénéficiaires." Cela est d'autant plus notable quil est difficile de trouver une seule grande institution publique,n créée depuis l'indépendance, dans laquelle les ressources d'aide n'aient pas joué un rôle important." (Van de Walle et Johnston 1996 : 16-17)Les analyses multi-sectorielles dévaluation rendent parfaitement compte de ces écarts dans le niveau de résultat des actions selon leur secteur.
Berg commente des résultats obtenus par la Banque Mondiale, en ce qui concerne la coopération technique.
« Des résultats dévaluation pour 1990, il ressort que 62% des projets dassistance technique achevés ont produit des résultats satisfaisants. Cependant, le taux de réussite des volets de développement institutionnel de lensemble des projets évalués ne dépasse pas 25%. » (Berg 1993 : 27)La Communauté Européenne, dans son « livre vert », fait le même constat de taux de réussite très différencié selon les actions entreprises :
« Laide projet a un impact et une efficacité très variables dun secteur à lautre. Lévaluation de 335 projets engagés au cours des années 1980 a par exemple conclu à un taux defficacité de 70% pour le secteur des transports et de moins de 30% pour lagriculture et le développement rural. » (Commission Européenne 1997 : 10)LODI (Cox, Healey, Koning 1997 : 76) a récemment classé pour quatre agences de coopération (Commission Européenne, Banque Mondiale, KFW, ODA) et cinq secteurs dintervention (Agriculture, Education/formation, Energie, Industrie, transport/télécommunications) les taux de succès de leurs projets, daprès les critères internes de chaque agence, selon le secteur dintervention. Le résultat fait ressortir des régularités très nettes. Pour toutes les agences considérées les projets du secteur industriel viennent en dernière place(iii), en terme de taux defficacité, et les projets à lagriculture en avant dernière place.
Lexpérience accumulée est assez
fournie et convergente pour que lon soit presque assuré de limportance
première de la nature des activités appuyées dans le succès des opérations
dappui au développement. Plus le contenu dune action est technique,
plus il est imputable en terme dobjectif, de tâche et de résultat,
plus il est objectivement limité dans le temps et plus lefficacité
de laction dappui sera importante. Cela a des conséquences
en terme de secteur dintervention. Le développement rural, et plus
encore le développement institutionnel (qui est plus souvent une composante
dinterventions sectorielles quun secteur lui-même) apparaissent
comme des secteurs où les résultats des actions entreprises sont relativement
décevants.
En termes concrets cela reviendrait à spécialiser laide extérieure vers un certain type dopérations : construction dinfrastructure, télécommunications, projet énergétiques, hydraulique, santé publique, formation par exemple, mais aussi tout ce qui peut se présenter sous le forme dopérations ponctuelles assistance technique de courte durée, campagnes dinformation, appui aux processus électoraux, aide alimentaire ou humanitaire. Cela laisse un programme relativement vaste.
On ne peut que constater que les tendances actuelles de la coopération ne vont guère dans ce sens. Partant des enjeux et des objectifs de développement, les actions daide se trouvent entraînées dans un enchaînement sans fin des interactions qui les fait pénétrer toujours plus profondément dans lintimité des sociétés des institutions et même des individus des pays aidés. Chaque action bute sur un goulot détranglement qui est extérieur à son emprise, et cela justifie que ce nouveau problème soit intégré dans la sphère dactivité des actions futures. Ainsi est-on passé dans le domaine du développement rural par exemple, pour résumer de manière plutôt caricaturale, de lapproche plutôt technique des projets des années 1970, à la reconnaissance de la nécessité de transformer le cadre de politique agricole pour que les projets puissent être efficaces, puis à la reconnaissance de la nécessité dune approche globale au niveau du terroir pour pouvoir accompagner efficacement les changements de pratique des paysans. Plus récemment lapproche développement local cherche à inclure de nouveaux thèmes -la ville, les institutions locales, le crédit, etc...- qui ont été diagnostiqués comme manquant dans les approches précédentes.
La logique de ces enchaînements nest pas contestable. Non plus que ne lest certains des résultats obtenus par ces approches successives. Mais, la tendance à la globalisation permanente des préoccupations des actions daide extérieure est surtout une course en avant pour ne jamais reconnaître son impuissance, pour ne jamais tracer les limites de son pouvoir de transformation.
Le choix entre globalisation ou spécialisation
des préoccupations des actions daide nest pas un choix à effectuer
entre deux options incompatibles, cest un dilemme. Une spécialisation
trop forte de laide dans ses domaines de compétence aboutirait à
des absurdités : accumuler les infrastructures et les formations lorsque
les institutions et les politiques ne peuvent en tirer profit nest
pas un modèle à défendre. Cest du reste une situation que lon
a connu dans certains pays dans les années 1970. Néanmoins, aujourdhui
le dilemme semble perdu de vue. Les priorités du développement, qui sajoutent
inlassablement les unes aux autres sans que jamais aucune ne disparaisse,
semblent être les seuls repères de laction menée par le dispositif
daide. La réforme de la fonction publique, le soutien aux institutions
municipales, le changement des comportements en matière de gestion des
ressources naturelles, lempowerement de catégories sociales désavantagées
(jeunes, femmes, cadets, ...) sont dans lagenda actuel des agences
daide. Mais sait-on faire tout cela ? A-t-on à disposition des instruments
pour parvenir à ces ambitions ?
Jamais, linformation disponible
na permis de voir aussi clairement les atouts et les faiblesses
des modes dintervention de laide extérieure. Ne pourrait-on
utiliser plus efficacement cette information, et parvenir à un réel compromis
entre priorité du développement et avantage comparatif des actions daide
extérieure ?
Mais la grande majorité des études et la totalité des évaluations ne considèrent que leffet de laction daide dans son champ dactivité. Or dans les pays où laide atteint un niveau élevé en comparaison du PIB, le système daide à des effets qui dépassent très largement la sphère dactivité de chacune des actions daide considérée individuellement. Force est de reconnaître que cet « impact » indirect de laide, que lon appellera leffet de système, est en réalité bien moins investigué. Cest une préoccupation de chercheur et non des systèmes dapprentissage interne des agences daide. Il faudrait pour cela des instruments, tels que des évaluations de lensemble de laide pour un pays et éventuellement un secteur donné, qui nexistent pas. Parfois, une étude à caractère institutionnel se saisit dun sujet de ce type(iv), mais cela reste rare.
Limportance de leffet de
système de laide dans les pays fortement appuyés peut se voir dans
trois domaines : limpact sur les institutions, les effets de saturation,
les effets de déresponsabilisation..
« La présence si pressante des donateurs dans de nombreux pays africains crée un désordre institutionnel généralisé. Ceux-ci ont trop dinfluence :La recherche même de lefficacité de laide, à lintérieur de projets donnés, contribue par la mise sur pied déquipes ad hoc pour rencontrer des objectifs ponctuels à un phénomène plus vaste de déstructuration des capacités institutionnelles globales. Jaycox analysait ce phénomène- Ils décident qui est bien payé et qui ne lest pas (par des paiements de salaires supplémentaires sur des fonds réservés au projets ou en embauchant du personnel local) créant ainsi tous les ressentiments prévisibles quant des structures de salaires duales [et provisoires] sont établies ;
- ils deviennent les arbitres du maintien de tel ou tel organisme local ; ceux qui bénéficient de lappui des donateurs à travers laide directe ou des fonds de contrepartie se développent, dautres stagnent ou disparaissent ;
- ils parrainent, financent ou coordonnent des unités de projet et ainsi affaiblissent les ministères concernés en réduisant la cohésion dans la prise de décision politique ;
- la présence de fonds de contrepartie relativement importants générés par laide hors projet et souvent coordonné par les donateurs sape la discipline budgétaire et renverse les priorités établies. Les donateurs, qui orientent linvestissement public et lassistance technique rendent la gestion gouvernementale extrêmement difficile. » (Michailof 1993 : 375)
"Ce qui reste dans les ministères découragés est attiré par les donateurs et leurs suppléments de salaires. Par exemple, les danois peuvent être en compétition avec les suédois et la Banque Mondiale pour avoir ce type précis au Ministère de la Santé qui sait ce qu'il fait ou peut diriger un projet en dehors de son ministère pour travailler sur leur petit projet délimité dans l'espoir que cela rendra ce projet plus performant, alors que tous les autres projets échouent dans le pays. Mais le résultats de cela, bien sûr, est que le ministère encore davantage affaibli. Cela arrive tout le temps." (Jaycox 1993 : 3)Ces effets de système sur les institutions ne sont pas limités à ladministration centrale des pays receveurs daide. Leffet du système daide sur lorganisation de la société civile est évident, même si les conséquences nen sont encore pas bien connues. Pesche met par exemple laccent sur le foisonnement des organisations paysannes au Burkina Faso:
« Au Burkina Faso, ladministration recensait plus de 8500 groupements villageois, 511 groupements de jeunes agriculteurs et plus dune centaine de coopératives. Même si lon peut douter de la fiabilité des statistiques dans ce domaine, on ne peut que constater le caractère massif du phénomène auquel il faudrait rajouter tous les groupements non suivis par ladministration, quils soient créés par des ONG ou liés au fonctionnement de sociétés locales. Au total, dans chacun des 8000 villages de ce pays, il est fréquent de compter plusieurs groupements de nature différente. » (Pesche 1997 : 4)Sans préjuger de ces évolutions, on peut légitimement se demander si une telle situation renforce ou affaiblit lexpression paysanne, ainsi que le rôle du système daide dans ce développement des organisations paysannes. Cela constitue au moins un sujet de préoccupation et de réflexion.
Enfin, on ne peut également que sinterroger
sur les effets à venir du système daide sur les institutions locales.
Le processus de décentralisation en cours dans de nombreux pays africains
est marqué par lémergence de nombreux nouveaux acteurs aux capacités
institutionnelles souvent faibles, aux besoins immenses comparés à leurs
ressources et aspirant légitimement à être des interlocuteurs directs
des partenaires extérieurs. Les agences daide sont, pour la plupart,
très désireuse de sinvestir dans ce chantier davenir. Elles
adaptent dores et déjà leurs procédures et réservent déjà des fonds.
Sinterroge-t-on suffisamment sur les effets de système que pourrait
avoir le dispositif daide sur le délicat processus de construction
des institutions locales ?
« Le nombre dactions entrepris en même temps par laide dans les pays sahéliens rend en lui-même impossible une coordination, voire même un suivi et une participation efficace par le gouvernement bénéficiaire » (Naudet 1996 : 4)Gabas notait, avec des exemples précis, le même phénomène quelques années auparavant :
« Les neuf pays de la région sahélienne signent chaque année depuis 1975, environ mille accords avec plus de quarante bailleurs de fonds différents. Ces accords représentent aussi bien de très importants projets en termes financiers, que des actions beaucoup plus modestes. Un pays comme le Burkina Faso, en 1984, a reçu près de 300 missions dexperts étrangers dans le seul domaine de lhydraulique villageoise. Est-ce possible compte tenu des capacités des administrations locales, de gérer efficacement autant de projets et dactions ? » (Gabas 1988 : 37)Cela nest pas limité au Sahel, Van de Walle et Jonhston, dans leur étude sur lefficacité de laide à lAfrique, relève le même phénomène.
"La prolifération des agences d'aide a conduit à une explosion concomitante dans le nombre total de projets... Pour les pays receveurs et leur capacités administratives limitées, cette prolifération est très dommageable. Une étude estimait au milieu des années 1980 le nombre de projets à environ 600 au Kenya, provenant de quelques 60 donateurs officiels, et à 614 en Zambie relevant de 69 donateurs... 600 projets signifient probablement 2.400 rapports trimestriels soumis par les projets aux différents ministères compétents, ainsi que plus d'un millier de missions de consultants dans l'année simplement pour la conception, le suivi, la coordination et l'évaluation des activités. Chaque mission s'attend à être reçus par les ministres clés, chacune produit un rapport que le gouvernement est appelé à commenter. Cela n'a rien d'étonnant de constater que la principale plainte des autorités, au cours de interviews, ait trait au fardeau administratif que représente la gestion de l'aide." (Van de Walle, Johnston 1996 : 29)Encore nest il ici compté que les projets en exercice, si lon y ajoute ceux en phase de préparation et dévaluation, le nombre daction en cours devient bien plus élevé, comme Jaycox le fait remarquer dans un article récent :
« En Tanzanie, je pense qu'il y a 2740 projets de développement dans les porte-feuilles des agences d'aide. Il n'y a pas assez de cadres compétents pour gérer ces projets, ni assez de fonds pour supporter les coûts locaux. La situation est complètement saturée... Vous pouvez imaginer la charge, chaque projet avec son propre manager, ses propres lignes budgétaires, son prore système comptable, ses propres responsabilités !" (Jaycox 1997)Cette saturation a une autre conséquence que de répandre un climat général dinefficacité et de manque de leadership, elle contribue également à détourner les institutions de toutes les préoccupations qui ne sont pas dans lagenda des agences daide. Les institutions bénéficiaires deviennent en premier lieu des gestionnaires de laide, nécessaires au fonctionnement du système. Laide se place de ce fait au centre des préoccupations : la gestion de laide supplante la gestion du développement comme cur des préoccupations des institutions. Cela est très visible en ce qui concerne la gestion des conditionnalités des programmes dajustement qui devient la préoccupation première des gouvernements devant la gestion des politiques(v) .
Le nombre de plans et de programmation imposés aux pays receveurs de laide montre également à la fois la saturation généré par le système daide et la tendance à transformer les institutions appuyéès en gestionnaires de programmes daide. Le bon fonctionnement des instruments de laide repose sur des stratégies et des programmations. A ce titre, le Club du Sahel notait ce qui était demandé comme instruments de planification à un pays sahélien réel en connexion avec les programmes des agences de coopération.
La complexité des différents instruments de l'aide exige de la part des pays sahéliens la maîtrise de nombreux outils de prévision et programmation : étude prospective, calendrier d'application du traité de l'UEMOA, cadre stratégique à moyen terme, prévision à moyen terme, plan d'ajustement structurel, plan d'ajustements sectoriels, plan triennal glissant d'investissement, programmation à moyen terme des coûts récurrents, plan national de lutte contre la pauvreté, plan national pour l'environnement, plan national forestier, et enfin pour clore cette liste, d'ailleurs incomplète, depuis peu des plans communaux et peut-être prochainement des budgets fonctionnels (faisant apparaître les principales stratégies de développement). Sans aucune exagération, il est demandé aux pays sahéliens, du fait des instruments d'aide, une capacité de programmation plusieurs fois supérieure à celle que peut dégager un pays développé. (Naudet 1997 : 20)Ces effets de saturation sont dautant plus à prendre au sérieux que les agences daide parlent de plus en plus de sélectivité pour guider leur action future ; cest-à-dire de concentrer une aide, certes en diminution, sur un nombre réduit de pays ou dinstitutions partenaires.
"Les impacts les plus insidieux d'une large présence de l'aide portent sur les attitudes et les incitations. L'aide tend à déresponsabiliser le leadership politique et induit un comportement de résignation et de passivité parmi les technocrates nationaux. L'étendue de ces effets est difficile à connaître : leur présence est seulement révélée par quelques anecdotes et des expériences individuelles. Mais, ils sont probablement très répandus." (Berg 1996 : 8)Berg avait auparavant décrit ce mécanisme de déresponsabilisation, en remarquant que les programmes dajustement était une partie du problème tout autant quune partie de la solution de lapparente passivité des gouvernements devant des situations de crise financière.
« Laide est un obstacle à la responsabilisation politique car elle réduit la nécessité de faire des choix vitaux. Dans beaucoup de domaines, les autorités africaines résolvent le problème de la rareté des ressources en demandant de largent aux donateurs au lieu de faire face aux sacrifices nécessaires. » (Michailof 1993 : 374)La présence dune aide massive change la rationalité des acteurs locaux. Diallo (1997 : 5) parle de stratégies réceptives et de stratégies dadaptation. Il décrit comment de nombreuses réformes sont acceptées sans être approuvées. Comment également des solutions à de multiples problèmes ne sont même pas recherchées dans lattente dune initiative du système daide. Entre autres exemples, il cite le financement de centrales électriques au Sénégal pour lesquelles des négociations infructueuses avec les bailleurs de fonds se sont étendues sur de longues années avant quon ne saperçoive quil existait des solutions privées que lon avait omis dexplorer. Edgren décrit ce phénomène comme typique de la situation de dépendance.
« La dépendance conduit à un manque d'initiative, à compter sur l'autre partie pour suggérer ou même prescrire les actions à mettre en uvre." (Edgren 1996 : 3)On pourrait multiplier à lenvi des exemples illustratifs, mais ce changement de rationnalité ne concerne pas que les politiques et les technocrates, il sest répandu largement dans les sociétés auprès des bénéficiaires potentiels du système daide. Il a, dans certains cas, envahit la relation daide, comme lanalyse une nouvelle fois Edgren :
«Lorsque les bénéficiaires ne se donnent plus la peine de proposer de nouveaux projets ou même de nouvelles politiques, parce que les donateurs insistent toujours sur les leurs; lorsque les représentants des bénéficiaires ne viennent même plus aux réunions sans être payés pour cela; lorsque les meilleurs cadres d'un pays sont employés par les donateurs pour remplir les fonctions qui auraient dû être assurés par le gouvernement- c'est alors que la dépendance vis-à-vis de l'aide est un problème. Et c'est un problème pour les deux parties, un problème pour la relation d'aide en tant que telle. » (Edgren 1996 : 3)La pratique de laide a développé dans certains cas un large renversement des incitations. Un exemple très connu est le système dintéressement systématique adopté pour la formation et de la diffusion dinformation au cours des nombreux séminaires organisés par le système daide(vi). Non seulement ce système brouille toute mesure de la demande et de lintérêt réel suscité par ces formations, mais encore il conduit à sélectionner lassistance selon des critères autres que techniques. Au cours dune réunion récente, un responsable dune organisation religieuse au Mali se plaignait de ne plus avoir suffisamment de demande pour son programme, pourtant très ancien, dalphabétisation des femmes. Il était demandé 100 fcfa par jour aux participantes pour suivre la formation. Selon ce responsable, lhabitude de la gratuité des services des différents projets avait eu raison de la participation des femmes à leur formation.
Il faut bien entendu relativiser le phénomène
de dépendance et de déresponsabilisation. Toute aide amène dune
façon ou dune autre des formes de dépendance, cela ne doit pas conduire
à en condamner le principe(vii).
Mais, il faut reconnaître que dans les pays africains fortement aidés,
tout en prônant sans arrêt la participation, le système daide a
contribué à créer des incitations et un climat qui font obstacle à une
pratique réelle de participation.
« L'excessive complexité des projets et les demandes irréalistes qu'ils font porter sur les capaciés du gouvernement ont été mis en évidence de manière répétitive. Et pourtant aucun allégement de la complexité des programmes n'est apparent dans un passé récent.» (Van de Walle, Jonsthon 1996 : )Et pourtant, on ne peut globalement reprocher aux agences daide leur immobilisme. En permanence, des efforts réels sont menés pour affiner ou modifier les stratégies, pour rénover ou améliorer les instruments. On accuse tour à tour le système daide de conservatisme ou dinconstance. Une explication à cet apparent paradoxe est quaucune agence, encore moins aucun projet nest en charge des effets de système de laide. Tous les efforts de réforme sont orientés vers lamélioration des stratégies et des pratiques propres au donateur ou au projet. Les effets de système survivent à lidentique à toutes ces évolutions, donnant ainsi limpression dun système qui ne parvient pas à se réformer.
Les donateurs peuvent plaider, non sans
raison, que la régulation de ces effets globaux de laide sont du
ressort des pays bénéficiaires. Cette responsabilité, sans aucun doute
réelle, nest manifestement pas assurée dans la plupart des pays
recevant un niveau daide élevé. Il nest pas sûr que les gouvernements
concernés aient pris pleine mesure de ces effets pervers du système daide,
très rarement étudiés et moins encore discutés par des institutions de
pays récipiendaires. Il nest dailleurs pas facile dinscrire
ces effets de système, parfaitement transversaux, dans lorganigramme
dun gouvernement pour voir qui pourrait officiellement sen
saisir. Si cette prise de conscience était faite, la volonté dagir
pourrait sopposer à la traditionnelle stratégie de maximisation
de laide, qui est elle-même une marque de la dépendance à laide.
Si cette volonté se manifestait, les capacités de gestion et dautorité
sur les bailleurs de fonds et les différents bénéficiaires de laide
de la part des autorités nationales pourraient à leur tour être insuffisantes
pour traiter ces problèmes. Toutes ces difficultés font que les effets
de système de laide ne sont actuellement tout simplement pas pris
en charge.
« La même recommandation de réduire la masse salariale publique en pourcentage du PIB est proposée à tous les pays, alors que la situation de départ varie de 4% à 12%.» (Duruflé 1996 : 21)Le développement rural appelle le même diagnostic, effectué par exemple par Laval et Tremblay qui étudient le passage du développement rural intégré à laménagement des terroirs.
« On a limpression que les mêmes recettes sont appliquées partout, sans questionnement particulier quant au contexte propre à chaque cas. » (Laval et Tremblay 1996 : 4)Lele et Jain, analysant 20 ans daide à lagriculture, font la même constatation en ajoutant quon ne se préoccupe guère de ladaptation de ces actions standardisées aux contextes locaux.
« Ces changements ont dégénéré en lubies qui ont rendu certaines activités à la mode parmi les donateurs sans souci de durabilité dans les situations diverses des pays receveurs et sans examen de leurs implications en termes de capacités technologiques, administratives, planificatrices et de mise en uvre. Le problème a réellement été celui d'un excès leadership venu d'en haut sur ces questions.» (Lele and Jain 1991 : 596-597)Luniformité nest pas limitée aux grandes agences daide, pour des raisons par exemple déconomies déchelle de leurs interventions, elle sobserve tout autant dans lintervention des ONG comme le remarquait Denève et al dans une analyse de laction des ONG au Sahel.
« Il est frappant de constater que toutes les ONG de développement rural entreprennent pratiquement les mêmes actvités quels que soient leur sigle ou leurs objectifs ». (Denève, Hesseling, Moolhuijzen 1996 : 30)Tout le monde saccorde à reconnaître que ces successions dapproches standardisées viennent des donateurs eux-mêmes, ce qui pose un problème évident dappropriation. Mais cela soulève également une autre question : les changements dapproche proviennent-ils dun processus daccumulation des connaissances de la part des donateurs ou dimpulsions extérieures à ce processus ? Cela amène à se pencher sur la manière dont les diagnostics des actions daide sont effectués.
« Tout se passe comme si le développement rural des années 1960 et du début des années 1970 servit et sert toujours aujourdhui dimage repoussoir au modèle participatif. Au prix dune réinterprétation a posteriori du passé mais avec une gratification de taille : celle qui consiste, pour ses promoteurs, à pouvoir se réclamer dun modèle alternatif opposé au développement par le haut des années 1960, et par extension de toute lhistoire antérieure du développement. » (Jacob, Lavigne Delville 1994 : 37)Les mêmes effets de génération valent pour les stratégies de développement rural. Les échecs du passé sexpliquent car on a tour à tour négligé ou mal interprété les effets des politiques agricoles, les caractéristiques de la demande, les stratégies individuelles daversion au risque, de pluri-activité ou encore de migration, les contraintes environnementales et les savoirs traditionnels associés, les fragiles équilibres sociaux des sociétés paysannes. A posteriori, tous les échecs, ou les demi-succès, peuvent trouver des explications.
Robert Denève explique dans une synthèse remarquable sur le Sahel pourquoi selon lui le « bilan global de leffort de laide au développement au cours des 20 dernières années est maigre » (Denève 1994 : 33) . Pour la plupart des grands type dintervention passés, il analyse très simplement les raisons des faibles résultats, mettant en avant les lacunes des diagnostics qui sous-tendaient ces actions. Denève montre comment chacune des grandes opérations de laide sest appuyée sur des diagnostics manifestement insuffisants ou erronés. Lenlisement des réformes foncières sexplique par les rapports de force ethniques, la dégradation des puits publics par les conflits dintérêt entre agriculteurs et éleveurs, labsence de viabilité des périmètres irrigués par des calculs de coûts irréalistes, certains programmes de reboisement se sont heurtés à un diagnostic totalement erroné de léconomie du bois de chauffe, la gestion de terroir se base sur la disponibilité contestable de solutions techniques par les paysans etc... Cette énumération népargne pas les modes actuels dintervention, dont on ne peut encore évaluer les résultats, mais dont les diagnostics peuvent dores et déjà être interrogés :
Il ne sagit pas dinvestiguer ces questions sur le fond-les analyses de Denève sont ici caricaturées à lextrême-, mais de sinterroger sur cette longue suite de diagnostics dexpert qui, le plus souvent avec raison, viennent mettre à mal les diagnostics précédents et ainsi expliquer les échecs du passé. Est-on en présence dun processus cumulatif naturel du savoir ? Autrement dit cette suite derreurs est-elle appelée à diminuer au fur et à mesure du progrès des connaissances des experts ?
Très vraisemblablement, les gains de connaissance sont réels. En dépit de la solide réputation du système daide dêtre un système sans mémoire soumis à dincessants mouvements de balancier, il ne fait guère de doute que les experts du développement, comme toute autre profession, apprennent de leurs erreurs passées. Les préoccupations environnementales, la prise de conscience du rôle des femmes dans la production agricole, la prise en compte de la société civile, pour retenir des thèmes qui sont souvent présentés comme des modes, représentent aussi des avancées et des acquis durables en matière de connaissance et de pratiques de développement.
Mais le processus cumulatif des connaissances
ne jouent quun rôle partiel dans lenchaînement des démarches
et des stratégies. Dabord parce que les nouvelles façon de faire
se démarquent toujours des précédentes en caricaturant ces dernières,
comme lanalysait Chauveau ci-dessus. Il y a donc perte de certaines
connaissances passées, en même temps que gain de nouvelles ; laissant
le bilan incertain en terme daccumulation. Ensuite parce quune
partie importante de limpulsion qui conduit aux changement ne vient
pas directement de lanalyse des contextes des projets de développement,
mais de préoccupations extérieures. Le diagnostic est tout autant la justification
dune action à mener que son fondement.
« On parle toujours dans les mêmes termes de très forte densité de peuplement, que lon soit dans une situation de 40 habitants au km² ou 140 habitants au km². » (Freudiger 1997 : 65)Une raison essentielle de cette uniformité est que ces diagnostics sont souvent construits non autour des problèmes ou des aspirations des acteurs locaux, mais autour des « solutions » disponibles. Les problèmes sont construits, consciemment ou inconsciemment, en fonction des instruments que lexpert sait quil peut parvenir à mobiliser. Ainsi construit-on des problèmes techniques lorsque les solutions le sont, des problèmes environnementaux lorsque les solutions touchent à ce thème, etc...
Marc Dufumier (1997) dans un numéro récent de « Grain de Sel » met en avant limportance du diagnostic et la supériorité de lexpert pour y parvenir : « Ce qui compte en réalité, cest de formuler un diagnostic juste de façon à proposer des remèdes efficaces... Cest justement le rôle des intervenants extérieurs à la société étudiée, de mettre en évidence les différences dintérêt, de comportement, de savoir faire du groupe, les courants qui le traversent. » Létroite imbrication entre le diagnostic et le remède est ici bien mise en avant. Par ailleurs, il est parfaitement vrai que lexpert tire un avantage dobjectivité de par sa position extérieure aux enjeux de pouvoir locaux. Mais, il nen est pas pour autant intellectuellement complètement libre. Lexpert est (inconsciemment) prisonnier lors de son diagnostic de léventail de solutions à sa disposition.
Or les critères de choix dune solution sont nombreux et divers : être pertinente par rapport au problème rencontré nest quun critère parmi dautres ; être facilement vendable auprès des bailleurs ou du pays concerné, être à la mode, être élégante ou originale, posséder une certaine envergure sont dautres critères qui rentrent tout autant en compte. Crozier, à partir dune expérience tout autre que celle du développement, synthétise parfaitement cette « autonomie » de la solution par rapport au problème quelle est censée résoudre.
« Quantité de gens travaillent à développer des solutions qui nont pas de relation directe avec les problèmes que rencontrent les hommes du terrain. Les consultants et les sages en management en recueillent un succès médiatique certain, beaucoup plus que grâce à lanalyse des problèmes quils auront pu faire ou aux analyses pratiques quils auront guidées. La mode joue un rôle déterminant dans le succès. On voudra dabord employer une solution séduisante et on cherchera ensuite le problème auquel elle peut sappliquer. Certains vont travailler à renverser les courants établis, à lancer un nouveau type de solutions. Ce sont eux qui vont créer la dynamique de la mode, dont les effets seront parfois efficaces. Toutefois, dans la plupart des cas, ce qui va primer demain sur le marché, cest loriginalité de la solution, et non pas sa pertinence par rapport à un problème ou une classe de problèmes. On remarquera que le caractère universel dune solution la rend beaucoup plus rentable quune solution prisonnière du problème pour lequel elle a été formulée. En conséquence pour être rentable, une solutions doit être exportée et répétée. » (Crozier 1995 : 91-92)
La sociologie du changement organisationnel met laccent sur les phases de partage du diagnostic au début extérieur et, dans le meilleur des cas, peu à peu internalisé auprès des acteurs et danimation de processus internes, réunissant progressivement des acteurs aux intérêts divers, voués au changement. Bien sûr cela nexclue pas que de bonnes solutions puissent être parfois imposés par voie dautorité au profit de tous. Cette internalisation de la volonté de changement, orientée progressivement vers des solutions concrètes est sans doute plus facile à décrire quà mettre en oeuvre. Il faut tout de même en retenir que létape qui passe du diagnostic aux solutions nest pas uniquement affaire dexpert
Le projet est un instrument utile, mais très dangereux, pour établir ce lien entre diagnostic et action. Il est utile parce quil donne un cadre institutionnel où peut être élaboré, puis discuté, le diagnostic et doù peuvent être animés les processus de changements internes. Il peut également servir à apporter un changement dorigine externe dans des situations réellement bloquées. Mais lexpérience montre quil est très dangereux car il peut servir à court-circuiter le processus dinternalisation du changement, processus long, incertain et souvent décevant. Le projet se suffit à lui-même puisquil peut mettre en oeuvre lui-même les recommandations qui sortent du diagnostic. Ce faisant, il lie étroitement diagnostic extérieur et recommandations, entraînant lévolution décrite qui peut le mener jusquà adapter son diagnostic aux solutions quil détient. Le projet, et lexpert, agissent alors comme nimporte quel autre acteur. Ils ne sont plus extérieurs aux enjeux et ne peuvent plus prétendre à la supériorité de leur diagnostic.
Une action daide doit, sauf cas
particulier, aider à chercher et à mettre en oeuvre des solutions. Il
est pour cela indispensable quelle nen détienne pas a priori.
Cela exige bien entendu une grande flexibilité de la part des instruments
(et des experts) daide à utiliser. Le problème nest pas tant
davoir dès le départ le diagnostic le plus juste, que dagir
dans le cadre dinstruments évolutifs, qui permettent de tester différents
diagnostics. Les objectifs, les rythmes de décaissement, les programmes
daction doivent être perpétuellement modifiables. Cela rentre difficilement
dans les contraintes du cycle du projet.
« Son fondement (de lapproche gestion de terroir) est la participation des villageois(es) et la responsabilisation des structures villageoises dans la conception, la décision et la mise en uvre dun programme et de mesures visant à valoriser les ressources du terroir au profit des utilisateurs collectifs et individuels dans le cadre des ressources humaines et financières disponibles... Le développement local est un développement récent de la gestion de terroir. La démarche développement local sélargit au niveau inter-villageois et, surtout, organise et soutient le transfert de responsabilité aux collectivités locales.» (Rochette 1997 : 16)
Il peut être jugé moins normal que le rôle du gouvernement dans linitiation de ces projets apparaisse assez discret, cela est néanmoins bien connu. Si les projets répondent bien à une demande formelle, cette dernière influe peu sur linitiative et le contenu des projets. On peut voir à cela trois raisons.
Cest en premier lieu un problème de capacité de proposition et de négociation. Les approches gestion de terroir, comme développement local, sont des méthodes de travail nées dans un milieu dexpertise proche des agences de coopération. Elles sont le résultat dune expérience de recherche et daction approfondie et reçoivent constamment des aménagements issus de la pratique internationale. Les gouvernements receveurs, dont les cadres sont mobilisés par de multiples tâches (comme les PASA) et dont les services régionaux sont fragiles, peuvent rarement dégager une capacité institutionnelle suffisante pour réellement peser face aux agences daide lors de cette phase de conception.
En second lieu, bien souvent les projets gestions de terroirs ne se présentent pas comme de nouveaux projets mais des renouvellement danciennes actions. Cela laisse une marge de manoeuvre encore plus réduite au gouvernement, car les conséquences dune non-acceptation ou même dune négociation un peu longue sur le contenu du nouveau projet fragilise les acquis anciens et bloque les activités en cours, dune façon qui ne peut que provoquer le mécontentement des acteurs et populations impliqués.
Enfin, cette aide projet est non seulement gratuite pour le gouvernement, cest-à-dire quil ne lui est pas demandé de contreparties financières, mais comporte même certains avantages matériels tels que le renforcement et léquipement de services régionaux par exemple. Cest dailleurs parfois sur ces points que portera lessentiel de la négociation, déclenchant un sentiment dirritation chez les agences de coopération devant une discussion portant plus sur les avantages espérés que sur le fond. Ces projets gratuits, ou plutôt à prix négatif, ne sont pas perçu, par ce fait même, comme la « propriété » du gouvernement. Cette gratuité rend illisible la véritable demande du gouvernement comme lanalyse le Club du Sahel :
« La contrepartie est à limage dun prix, le seul signal qui permet didentifier, de valider et de hiérarchiser la demande daide. Laide projet est devenu un service à prix nul, voire négatif (du fait des avantages associés). Comment sétonner que lon ait mal perçu lexpression de la demande ? Comment sétonner quil en ait été fait un usage désinvolte et excessif ? » (Naudet 1997 : 20)La pratique participative, qui est une caractéristique de la gestion de terroir, ne débute quaprès la phase de conception. Or, à ce stade un certain nombre doptions ont déjà été arrêtées. On nest plus dans un processus entièrement ouvert. En particulier le budget, le cadre général de laction et le lieu dintervention sont déjà connus. Il convient de sarrêter sur chacun de ces trois points.
« une intervention massive sur un territoire restreint » et notent que « lampleur budgétaire des projets a constitué une contrainte face aux faibles capacités du milieu. Cela a amené dans certains cas, les projets à se doter dimportantes structures fonctionnant en parallèle aux services techniques, ce qui pose dans son entièreté le problème du transfert des savoir-faire et des responsabilités dans loptique dun développement institutionnel durable ». (Laval et tremblay 1996 : 4)Rochette (1996 : 26-28) cite par exemple parmi les perspectives dapprofondissement de lapproche, telles que dégagées lors dun atelier à Niamey sur ce thème « promouvoir lappropriation des techniques à faible coût dinvestissement » ou encore « développer des systèmes de mobilisation des ressources financières locales ». Il nest pas sûr que des moyens très importants soient un atout pour ce genre dentreprises.
Il est à craindre que ces budgets, arrêtés
très tôt dans le processus de conception, ne soient pas directement et
uniquement fonctions dune appréciation technique de la demande et
des problèmes à résoudre. Le budget est arrêté avant que ne soit établi
le diagnostic approfondi, qui ne peut avoir lieu que plus tard dans le
cycle du projet. En amont, ce budget est susceptible dêtre influencé
par les contraintes internes de lagence donatrice. En aval, il risque
de conditionner les diagnostics et les méthodes qui seront retenues au
cours des étapes ultérieures.
Ce cadre est considéré comme donné. Il nest pas discuté avec les bénéficiaires. La marge de manoeuvre de ces derniers se situe à lintérieur de ce cadre fixe. Cela soulève quelques interrogations.
Une particularité de la démarche gestion de terroir est de ne pas procéder au préalable à un diagnostic local approfondi pour pouvoir létablir par la suite dans le cours du projet avec les populations concernées. Cela est louable au vu de la succession de diagnostics détaillés a priori qui ont par la suite été démentis par les faits. Mais, cela nempêche pas que la démarche répond tout de même à un diagnostic initial plus ou moins implicite, basé sur la gestion régressive des ressources par les villageois et sur lefficacité de quelques techniques en particulier anti-érosives. Cest ce diagnostic qui fait quen dépit de lapproche en principe très ouverte et spécifique au terroir concerné, les projets se livrent fréquemment à des activités relativement standardisées, ce qui faisait dire à Laval et Tremblay ou à Denève que, dans ce domaine, les mêmes recettes leur semblaient appliquées partout (voir ci-dessus).
Or dune part, le diagnostic qui sous-tend la gestion de terroir est, au même titre que tout autre contestable. Ainsi Denève relève que :
« la philosophie de la gestion rationnelle du terroir a tendance à supposer que le paysan dispose de solutions techniques mais que sa gestion des ressouces est mauvaise. En réalité cest exactement linverse et le vrai problème des projets de développement ruraux est de mettre au point des techniques appropriées qui renforcent la productivité du sol et qui sont à la portée des ruraux. Sur ce point tout reste à faire. » (Denève 1994 : 50)Dautre part, ce diagnostic de nature technique restreint lintervention future dans un certain champ qui nest pas forcément celui où le partenaire souhaiterait le plus se voir accompagné. Rochette est conscient de cette ambiguïté :
« Il y a un défaut presque génétique dans lapplication de la GT : Elle focalise sur les techniques anti-érosives, alors que son axe fondamental est la promotion des capacités individuelles et collectives par une approche globale du développement des collectivités locales ». (Rochette 1997 : 25)Proposer un diagnostic de départ, forcément contestable et restrictif, nest pas critiquable en soi ; cela est indispensable si lon veut agir. Mais on ne peut également quêtre frappé par le peu defforts apportés à la validation a posteriori de ce diagnostic. Lapprofondissement des diagnostics de terroir se fait à lintérieur du cadre général daction fixé au départ, mais les principes qui fondent ce dernier ne sont pas toujours validés. Dans bien des cas, aucune mesure convaincante du niveau et de lévolution de la fertilité de sols, par exemple, ne semblent permettre détablir la situation et les tendances de départ ainsi que les progrès réalisés pendant ou après laction du projet. Lexemple de Freudiger donné plus haut, à propos de la densité de population montre que lappréciation des situations est faite avec des concepts plutôt vagues.
Là encore, le risque de prédéterminer,
à partir de quelques solutions que lon croit détenir, les problèmes
que lon va rencontrer et les actions que lon va mener dans
le cours du projet est réel.
Lorsquun projet est en fonction, cela signifie dans un sens que tout va bien. La responsabilité passe des initiateurs du projet -agences, gouvernements- aux responsables locaux -experts, services régionaux, bureaux détude. Il convient avant tout de laisser travailler ces derniers dans le cadre qui leur est fixé, avant dévaluer au bout dun temps convenu le résultat de leurs actions. Le suivi dun projet ne mobilise les « autorités » quen cas de crise.
Cela est regrettable car lessentiel de la marge de souplesse et de dialogue, nécessaire à laccompagnement du partenaire, porte sur la phase de suivi. On a vu que la conception était largement dominée par les donateurs, lévaluation lest de même. Cest dans ces phases que lessentiel des grandes orientations et règles opératoires sont choisies. Si le suivi est une phase où les orientations et règles ne peuvent pas être modifiées ou aménagées et où les donateurs comme les gouvernements simpliquent peu, il ne reste quun espace restreint pour le dialogue, la participation et la souplesse dadaptation aux problèmes réels des bénéficiaires. Laval et Tremblay (1996 : 8) remarquent ainsi : « le cadre conceptuel trop rigide des projets na pas facilité la mise en uvre des ajustements requis par le changement du contexte national ». Car, lincertitude du milieu dintervention du projet, mais aussi la logique institutionnelle propre de ce dernier, rendent souvent utiles, sinon nécessaires, ces ajustements en cours daction.
Plus particulièrement le suivi pourrait
permettre de remplir trois types de fonction :
Or, la phase de mise en uvre dun
projet nest pas toujours celle où lon accompagne, mais avant
tout celle où lon exécute. Les échanges entre responsables du projet,
agences daide et gouvernements reposent en premier lieu, et parfois
exclusivement, sur ces aspects dexécution.
Cela peut se voir à travers trois des fonctions de lévaluation dun projet.
Une première fonction de lévaluation est de faire un diagnostic sur les résultats et limpact de laction passée. Elle doit pour cela se référer à lanalyse de la situation de départ et aux objectifs initiaux du projet. Bien souvent, ce diagnostic est particulièrement délicat car les situations de départ ne sont pas toujours clairement établies, en termes de capital naturel par exemple, et les objectifs ne sont guère précis. Lévaluation se trouve amenée à diagnostiquer lactivité réalisée par le projet plutôt que son impact sur le développement écologique, institutionnel, économique et social de la zone, sans parler de la durabilité de ces impacts. Les objectifs précis que peut retenir un projet sexpriment en terme dextrants de lactivité du projet (tant dhectares aménagés) et non pas dimpact.
Il ne faudrait pas en conclure que les projets doivent se doter dobjectifs précis et mesurables délévation des variables socio-économiques ou écologiques de la zone. La fixation dobjectifs de développement précis et ambitieux au départ des projets a été analysés par de nombreuses études (viii) comme étant une pratique au mieux purement formelle, au pire pouvant amener le projet à techniciser les problèmes et se substituer aux acteurs locaux pour réaliser ces objectifs ponctuels au détriment dune démarche daccompagnement plus globale. En revanche, cest peut-être avec des finalités plus claires et appréciables que lon pourrait conférer une place plus importante à lanalyse dimpact dans le processus dévaluation.
Une deuxième fonction de lévaluation pourrait être dêtre loccasion dun débat approfondi entre les différentes parties prenantes. Cela est rarement le cas. Lévaluation est avant tout un processus interne aux agences, et présente fréquemment un caractère confidentiel. Cela nest pas sans fondement car lévaluation fait aussi partie du processus de contrôle de lutilisation des fonds publics du pays donateur, et à ce titre ne regarde que lui. Peut-être faudrait-il pour dépasser cette internalisation du processus dévaluation par les agences séparer distinctement, comme cela se fait déjà parfois, les exercices daudit et dévaluation dimpact, qui pourrait donner lieu à une réflexion élargie.
Une troisième fonction de lévaluation
(souvent celle qui requiert le plus dattention) est de préparer
la suite du projet (ou sa cessation) et pour cela détablir un équilibre
entre les leçons dexpérience de laction passée et lapport
didées nouvelles. Bien souvent, on a limpression que ce dernier
terme de léquilibre lemporte. A titre dexemple, lévaluation
dun projet gestion de terroir à lheure actuelle conduira souvent
à préconiser une suite sous forme dun projet de développement local,
parce que lidée est dans lair du temps et que cela sinscrit
dans la politique de certaines agences. Cela nest pas forcément
critiquable. On peut voir là selon langle de vue une accumulation
progressive de connaissance ou une succession de modes (cf. ci-dessus),
une nécessaire cohérence ou une standardisation des actions menées à un
moment donné. Mais est-ce là le rôle du processus dévaluation ?
On passe vite de lévaluation proprement dite, au réamorçage dun
processus dinitiation, permettant lentrée dans un nouveau
cycle de projet.
Mais peut-on changer la démarche sans changer linstrument. Le projet ne contient-il pas en lui-même certains des défauts que lon croyait imputable à au contenu de lapproche antérieure. Laval et Tremblay font cette constatation dans le cas de la coopération canadienne :
« le passage de lapproche Développement Rural Intégré (DRI) à lapproche Aménagement du Terroir (AT) découlait, entre autres, de lanalyse qui faisait ressortir la lourdeur des mécanismes dexécution des projets DRI. Or force est de constater que les projets AT, en dépit de la nouvelle approche préconisée, se sont vire retrouvés face aux mêmes contraintes administratives et contractuelles que les projets DRI, ce qui met en lumière la nécessaire adéquation entre les stratégies de développement et les mécanismes dexécution des projets ». (Laval et Tremblay 1996 : 7)Une plaisanterie en cours dans une agence de coopération traduit ce même constat : « Avant nos projets revenaient à faire livrer des pizzas avec des Mercédes, maintenant avec notre nouvelle approche, nous avons compris, nous faisons livrer des hamburgers... avec des Mercédes ».
La réflexion et linnovation nont
pas porté que sur les approches, mais aussi sur les instruments. Deux
innovations instrumentales, du reste voisines, méritent dêtre examinées
en détail : les fonds souples et lapproche processus. Ces tentatives,
trop récentes ou ponctuelles pour pouvoir dores et déjà être évaluées,
paraissent dans beaucoup plus conformes à lesprit (voir encadré)
de la gestion de terroir ou du développement local que ne peut lêtre
le projet, conçu avant tout pour la réalisation dinvestissements
physiques. La réflexion sur les finalités les approches et les instruments
doit se mener de front afin daméliorer dans lavenir lefficacité
et limpact des actions de développement rural et de gestion des
ressources naturelles.
| Approche processus
Flexibilité et participation
sont les deux éléments clés de l'approche processus. Le point
de départ repose sur une véritable implication de la part de toutes
les parties concernées dans l'identification, la planification,
la mise en ouevre et la gestion des activités. |
5.1 Un agenda envahissant
« L'aide a été destinée à combler certains gaps (épargne, investissement, devises) ou à accélérer les principaux moteurs présumés du développement (le marché). Mais, elle à également été assignée à lever ou atténuer les contraintes et entraves au développement (déficiences dans les rapports hommes femmes, faiblesses institutionnelles, manques démocratiques). Cela est communément revenu à ajouter pour les donateurs de nouveaux objectifs aux anciens, mais rarement, sinon jamais, de supprimer d'anciens objectifs.Le développement nest pas (nest plus ?) vu comme un processus où les intervenants extérieurs auraient un rôle particulier à jouer, complémentaire de celui des acteurs des pays en développement. Au contraire, les objectifs des bailleurs de fonds sont ils souvent plus larges que les objectifs des gouvernements aidés eux mêmes. De ce fait les objectifs de laide occupent le centre, et même parfois la totalité de lespace du développement.
Le résultat de ce processus cumulatif a été que ... la plupart des donateurs fournissent de l'aide dans le but de réaliser ou d'encourager les objectifs suivants : une croissance économique, un développement et une réduction de pauvreté, soutenables du point de vue des ressources naturelles et cohérents avec des objectifs environnementaux contraignants, respectueux des questions de genre et en harmonie avec de larges objectifs d'évolution des relations hommes/femmes, et dont le but soient d'atteindre vastes objectifs de développement social- tout cela d'une manière reposant sur la bonne gouvernance, le renforcement de la société civile, la promotion des droits fondamentaux et de la démocratie, et avec des méthodes participatives. » (Riddell 1996 : 23)
Les raisons qui poussent les structures
daide à occuper une place centrale dans les questions de développement
sont en bonne partie légitimes, vis-à-vis des moyens et des objectifs,
qui leur sont assignés, elles nen conduisent pas moins à une situation
préoccupante du point de vue de lappropriation et de la durabilité
de laction de ces structures. Le diagramme ci-dessous qui explicite
la démarche de gestion de terroir est une illustration du résultat que
lon risque dobtenir.
Ce diagramme est extrait dun texte sur la démarche gestion de terroir. Il est donc compréhensible que cette dernière soit présentée en place centrale, et on ne peut en tirer de conclusions sur les intentions de lauteur. Pourtant, ce graphique est une bonne illustration dune situation qui existe bel et bien sur le terrain : lorganisation dun ensemble de relations et dinteractions totalement centrées sur la structure daide. Cette structure devient alors (et cest le but recherché) la clé de voûte dun processus de changement. Par là même, elle crée les conditions de la non-durabilité des changements quelle est en train dentreprendre. Et personne ne peut prédire la situation qui prévaudra lorsque lon ôtera cette clé de voûte.
Lhabitude de considérer la structure
daide au centre du processus de changement est si forte quelle
a contribué à un détournement inconscient mais significatif du vocabulaire.
La participation est devenue synonyme de participation des populations
aux actions initiées et financées par les structures daide (même
si lon parle avec une certaine langue de bois de participation des
populations à leur propre développement), alors que lon serait en
droit de penser que ce sont ces structures daide qui devrait participer
à des projets collectifs de développement. La contrepartie qualifie lapport
que les bénéficiaires (ou lEtat) apportent au financement ou aux
efforts des structures daide, alors que cest plutôt lapport
de ces dernières qui devrait être qualifiée de contrepartie. Ces dérives
sémantiques aboutissent à ne jamais parler de projet daide, rarement
de projet dappui, mais systématiquement de projet de développement.
Structure daide et projet de développement sont deux mots interchangeables
qui montre bien que lune occupe le centre, sinon la totalité de
lautre.
Il est frappant de regarder le contraste entre dune part la quantité dinformation sur le développement analysée par les représentants et experts des donateurs et linsigne faiblesse des réflexions sur laide (ses modalités, ses objectifs, etc...) provenant des représentants des bénéficiaires africains de laide (gouvernement, experts, associations). Le développement est un sujet partagé et débattu mais laide est un sujet réservé.
Or les actions de laide ne pourront être adaptées, appropriées et efficaces que si elles sont acceptées, discutées et négociées par les deux parties. Il faut remettre laide au centre du dialogue entre partenaires et laisser davantage les institutions des pays bénéficiaires intervenir sur les questions de développement. Le graphique ci-dessous résume ce que pourrait être un tel changement de paradigme.
(i) En dépit de succès réels ou d'importants
impacts indirects qu'il convient de toujours garder à l'esprit (retour)
(ii) Il y a bien sûr
un bon nombre d'exceptions dont certaines sont reprises en référence dans
la suite de ce texte.(retour)
(iii) On pourrait penser que la dernière place de lindustrie vient contredire les hypothèses avancées sur le lien entre réussite des projets et spécificité des activités appuyées. En fait, les projets du secteur industrie contiennent peu dinterventions purement industrielles, et bien davantage dactions visant le développement institutionnel ou la fourniture de crédit ou de services à lindustrie. Ces actions sont de fait moins spécifiques que celles des secteurs énergie, transport ou formation.(retour)
(iv) On peut ainsi signaler linitiative en cours du CAD de faire un programme pilote sur le Mali dexamen de laide dans un pays receveur.(retour)
(v) Ainsi les domaines politiques pour lesquels il ny a pas de conditionnalités ne reçoivent quune attention distraite, ce qui pousse à lextension des conditionnalités pour les faire prendre en compte. Il y a là un parfait mécanisme de cerce vicieux.(retour)
(vi) Qui, du fait de leur nombre, est également un bon exemple deffet de saturation.(retour)
(vii) Galbraith nous invite à conserver notre bon sens en matière daide aux plus pauvres : « Il nest pas de solutions plus évidentes à la pauvreté quun revenu. Mais rien nest si fermement admis par la plupart des américains [des occidentaux dirions nous ici] que leffet négatif de largent sur les pauvres. Notre compassion prend sa forme la plus vertueuse dans notre souci du mal que le revenu non gagné va faire à lhomme sans fortune. Et nous percevons un danger pratique autant que moral : le pauvre risque de préférer au travail largent versé par les pouvoirs publics, et ce choix répandra un état desprit de dépendance qui frappera au cur le système économique. » (Galbraith 1994 : 209) (retour)
(viii) Voir Jean-David Naudet. Trouver des problèmes aux solutions. Introduction à une analyse critique de la pratique de laide au Sahel. Club du Sahel. 1996. Page 10.(retour)